【生態觀察•聚焦土壤污染防治系列之二】
“執法檢查發現，一些地方和區域土壤環境存在風險隱患，地方政府及相關部門法律責任有待進一步落實。請問，國務院將採取哪些措施，落實土壤污染防治目標責任制和考核評價制度，壓實各方責任，確保讓人民羣眾‘吃得放心、住得安心’？”2020年10月17日，全國人大常委會第二十二次會議舉行聯組會議。在審議全國人大常委會執法檢查組關於《中華人民共和國土壤污染防治法》實施情況的報告並進行專題詢問時，趙憲庚委員拋出了這個問題。
“‘土十條’出台後，國務院已委託生態環境部與各省級政府簽訂了土壤污染防治目標責任書，並要求在省級負總責的同時，將目標逐級分解到市、縣級，明確年度工作任務和責任部門。現在到年底只有不到3個月的時間，國務院及有關部門將進一步加強對重點地區工作情況、重點任務實施進展的指導督促，層層落實地方‘黨政同責’和‘一崗雙責’，對照目標任務抓緊進行排查梳理，確保今年實現‘雙90%’(到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上的目標)。”國務委員王勇回答。
《中華人民共和國土壤污染防治法》的出台和實施，讓土壤污染得到了有效控制，但是有關土壤污染修復的權責問題一直受到社會關注。
防治土壤污染，誰是第一責任人
2019年1月1日，《中華人民共和國土壤污染防治法》正式頒佈，首次明確了企業防止土壤受到污染的主體責任，強化了污染者的治理責任，強調政府和相關部門的監管責任，建立農用地分類管理和建設用地准入管理制度，加大環境違法行為處罰力度，為紮實推進“淨土保衞戰”，確保老百姓吃得放心、住得安心提供了堅強有力的法治保障。
“土壤污染防治法第五條規定，地方各級人民政府應當對本行政區域土壤污染防治和安全利用負責。國家實行土壤污染防治目標責任制和考核評價制度，將土壤污染防治目標完成情況作為考核評價地方各級人民政府及其負責人、縣級以上人民政府負有土壤污染防治監督管理職責的部門及其負責人的內容。”生態環境部土壤生態環境司司長蘇克敬指出。根據土壤污染防治法，土壤污染責任的承擔者是土壤污染責任人和土地使用權人，具體包括土壤污染重點監管單位，拆除設施、設備或建築物、構築物的企事業單位、重點監管單位，尾礦庫運營、管理單位，地方人民政府等13類。
2020年6月12日，國務院辦公廳印發《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》。《方案》第四部分確認包括土壤污染防治在內的相關防治活動為地方財政事權，由地方承擔支出責任，中央財政通過轉移支付給予支持。對此，生態環境部環境規劃院生態環境工程諮詢中心主任孫寧認為，相比於大氣、水體環境而言，土壤不具有流動性，其污染範圍相對固定，所以應劃歸地方事權和地方財權。“從法律角度出發，各級地方人民政府應有清晰認識，切實承擔起土壤環境保護與風險管控的責任，將國家各項制度要求落到實處，更好地策劃、組織、實施好土壤環境保護、風險管控與修復工程項目，在資金上充分給予保障。”
中國政法大學民商經濟法學院環境資源法研究所教授胡靜則給出了學理和法理上的解釋：“土壤修復責任的公益目的決定了其屬於公法責任。行政機關具有代表公共利益的正當性，身處較為完善和成熟的監督體系之下，具有建立在掌握完整信息和具有龐大的技術支撐力量之上的專業技術性，因而應當充任修復責任的追究主體。”
土壤污染責任人認定困難，怎麼辦
雖然目前土壤污染防治法已經施行，但作為配套規定的責任人認定辦法尚未出台，責任認定依據不充分，實踐中幾乎沒有行政機關根據法律、法規追究土壤修復責任的案例。
據胡靜介紹，過去幾年間，有關土壤修復責任的追究主要通過民事公益訴訟進行。“總體而言，環境民事公益訴訟判決支持的賠償金放在法院的執行款或者當地設立的專項財政賬户上，並未很好地管理和使用——賠償金沒有得到正常使用，意味着環境修復沒有完成。因此，在法律實踐層面，運用民事框架追究土壤修復責任的困境需要對土壤修復責任的性質進行研究和判斷。”
土壤污染防治法規定，土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，農用地由地方人民政府農業農村、林業草原主管部門會同生態環境、自然資源主管部門認定，建設用地由地方人民政府生態環境主管部門會同自然資源主管部門認定，認定辦法由國務院生態環境主管部門會同有關部門制定。
“根據土壤污染防治法，土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務。土壤污染責任人無法認定的，土地使用權人應當實施土壤污染風險管控和修復；土壤污染責任人變更的，由變更後承繼其債權、債務的單位或者個人履行相關義務並承擔費用。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文指出。
土壤一旦受到污染，治理修復所需資金往往比採取預防措施所需資金高出很多，因此，在產企業生產期間履行土壤污染預防職責格外重要。
在常紀文看來，對於生產經營中的土壤污染防治責任，監管單位應當嚴格控制有毒有害物質排放，及時向生態環境主管部門報告排放情況和監測數據；建立土壤污染隱患排查制度，持續有效地防止有毒有害物質滲漏、流失、揚散。
“目前，地方各級管理部門對在產企業土壤環境制度落實的監管力度和成效有待提高。建議加大對在產企業土壤環境管理的培訓與宣傳力度，督促在產企業負責人認識到預防與修復活動在經濟上的明顯差別，從可持續發展角度認識到土壤污染預防的責任。‘十四五’各級土壤污染防治規劃應將在產企業土壤環境管理要求放到重要位置進行全面設計。”蘇克敬表示。
孫寧也呼籲加快研究、出台土壤污染防治責任人認定管理辦法。“當存在多個土壤污染責任人時，應綜合考慮責任人類型、污染貢獻、是否主觀故意、是否積極挽救、經濟能力等因素，從而確定責任份額，合法、合理、合情地追究責任。”
打破“企業污染，政府買單”惡性循環
當無法確認責任方或責任方無力償還時，治理和修復土壤污染的資金來源便成為難題。根據各地的實際情況來看，該項資金多來源於國家專項資金的支持，沒有國家專項資金的，則主要依靠地方財政補貼。但由於地方財政能力有限，在項目開展過程中資金出現缺口的情況比較普遍。
“解決資金問題，可以借鑑美國‘超級基金’的經驗，依據土壤污染防治法第七十一條對土壤污染防治資金加大投入力度的要求，設立中央和省級重金屬污染土壤治理基金，擴大基金來源，使環境税收切實應用於農用地重金屬土壤污染防治，或土壤污染責任人、土地使用權人無法認定的土壤污染風險防控和修復等。”常紀文認為，這樣可以多方面籌集資金，保障土壤污染治理資金的穩定性，同時也可以減輕政府壓力，避免消極執法現象發生。
土壤污染防治法雖然確定了“誰污染，誰修復”的權責關係，但是在現實中，土壤污染具有滯後性，當發現污染的時候，此前造成污染的企業已經搬走或關閉，難以再找到企業負責人追責，或者企業沒有資金力量進行修復，這就形成了“企業污染，政府買單”惡性循環。
“政府面對這樣的情況，除了增加資金投入外，是否會考慮構建高環境風險企業的強制環境責任險體系，又或者鼓勵社會力量參與協助土地修復？”在審議全國人大常委會執法檢查組關於《中華人民共和國土壤污染防治法》實施情況的報告並進行專題詢問時，譚耀宗委員提問。
“不能説我們發現土壤污染以後都是政府去修復去買單。但是，土地污染以後，企業也並不是都有能力去治理污染，都有這個資金的能力。所以，怎麼樣構建一個高土壤污染風險的行業企業保險制度，就顯得非常重要。”生態環境部部長黃潤秋回答。
據黃潤秋介紹，從2015年開始，一些地方在部分高風險行業(涉重金屬、石化、危險廢物處置等領域)開展了企業環境污染責任保險的投保工作。2019年，投保環境污染責任保險的有1.6萬家企業，賠償範圍達到531億元，保費為4.25億元。“在環境高風險的污染賠償領域中，企業賠償能力擴大了100多倍，可見這項制度作用還是非常大的。”
此外，通過市場機制鼓勵社會力量參與協助土地修復，也是解決土壤污染資金不足的一個重要渠道。目前，湖南、吉林等地和相關部門已經進行了一些有益探索。
責任驅動將成為土壤修復的主要動力
目前，我國已經把土壤污染防治考核納入污染防治攻堅戰成效考核，並制定了考核措施和指標評分細則。據悉，終期考核將於明年進行，結果以適當方式向省級政府反饋、通報，作為對領導班子和領導幹部綜合考核評價、獎懲任免以及土壤污染防治專項資金分配的重要依據。“對土壤環境問題突出、區域土壤環境質量明顯下降、防治工作不力、羣眾反映強烈的地區，按照有關辦法約談相關地市級政府主要負責人和省級政府有關負責同志；考核結果不合格的，對省級政府主要負責人進行約談，並提出限期整改要求；需要問責追責的，依規依紀依法問責追責。”王勇表示。
在他看來，除了要以強化督察推動地方政府和部門落實監管責任、以強化監管推動企業落實主體責任外，提升全社會依法治土的責任意識同樣重要。“做好法律法規宣傳，將工作多向基層延伸、向企業滲透、向社會擴散，增強各類主體守法意識，形成全社會參與土壤污染防治工作的合力。”
北京建工修復公司總經理高豔麗在接受媒體採訪時提出，國內土壤修復行業經歷了從經濟、法律再到責任驅動三個階段：“第一階段，土壤修復的工作很多由地產開發企業主導，修復工作的開展大部分由經濟因素驅動；第二階段，土壤污染防治強化了政府、污染者的治理責任，促使土壤污染防治追責主體更加明確，‘依法治污’是發展方向；而未來，隨着社會公眾土壤保護責任意識的日益增強和中央生態環保督察力度的加大，責任驅動將成為土壤修復工作的主要動力。”
對此，常紀文表示贊同：“對於土壤污染防治，需要健全預防優先的原則和制度，將污染防控的義務落實到源頭和過程防控上來，即通過壓實生產經營主體的法律義務，預防和減少土壤重金屬污染。而隨着環境信用制度在個人信用評價和企業上市、信貸、保險、監管等領域的深入實施，責任驅動無疑會成為未來土壤修復工作的主要動力。”
(本報記者 張 蕾)
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來源:光明日報