證券監管執法升級躍進 護航註冊制行穩致遠

　　7月初，《關於依法從嚴打擊證券違法活動的意見》印發，這是A股歷史上首個由中辦、國辦聯合印發的打擊證券違法活動的專門文件。同時，證監會連續三場新聞發佈會將嚴打證券違法違規的聲浪推向了高峯。

　　一份頂層文件、三場發佈會，成了對試點註冊制改革兩週年的精彩註解。

　　兩年來，註冊制改革厚植了資本市場法治土壤。隨着註冊制改革向深水區推進，證券監管執法將在法治化的道路上走向新的實踐疆界，讓這場肩負資本市場深化改革重任的“試驗”擺脱最初的稚嫩，走向更廣闊的空間。

　　扎籬笆，法治供給“有閉環”

　　追根溯源，市場法治建設銜枚疾進的兩年正是註冊制從原點劃出“生長曲線”的兩年。

　　當註冊制改革把決定權交還給市場，也給出了“如何更好發揮政府作用”的命題，加速基礎法律制度的“更新迭代”，讓證券領域的立法導向、刑事制度的完善、司法機關的配套保障三者的目光更為聚焦和統一：提升證券違法犯罪成本，保護投資者權益。

　　由此，市場法治建設日臻完善。2020年3月，新證券法正式實施，除了確立證券發行註冊制度，最令市場熱議的當屬引入證券集體訴訟制度和大幅提高違法違規成本。對違法行為的行政追責力度加大：處罰標準由原來的一至五倍提高到一至十倍，最高定額罰款從原來的60萬元抬升至2000萬元；緊盯“關鍵少數”責任的“雙罰制”應運而生，除發行人之外，欺詐發行的直接責任人、指導欺詐發行的控股股東、實控人，也被“圈定”為高額行政處罰的對象。

　　司法保障的步調保持高度一致，力度空前。為保障註冊制改革，2019年6月，最高人民法院發佈《關於為設立科創板並試點註冊制改革提供司法保障的若干意見》，這是最高法首次為資本市場基礎性制度改革出具專門的系統性、綜合性司法文件。同期，上海市高級人民法院亦出台相關意見，提出建立健全金融審判機制、依法懲治涉科創板刑事犯罪等多項具體措施。一個月後，作為試點集中管轄涉科創板案件的專門法院，上海金融法院聚焦各項措施的可操作性，緊扣審判執行工作推出了配套保障措施。

　　司法審判的標尺也更為統一。2019至2020年，最高法先後發佈《全國法院民商事審判工作會議紀要》《全國法院審理債券糾紛案件座談會紀要》，對證券虛假陳述民事賠償案件審理涉及的重大性、案件移送、代表人訴訟等認定予以規定，統一了裁判尺度。2020年7月31日，最高法正式發佈《關於證券糾紛代表人訴訟若干問題的規定》，確立了高效、透明、便捷、低成本的審理原則，解決了特別代表人訴訟中諸多實踐難題。

　　“刑事追責”在高漲的呼聲中迅速升級。2020年12月，刑法修正案（十一）正式發佈。修改後的刑法大幅提高了對欺詐發行、信息披露造假、中介機構提供虛假證明文件等三類犯罪的刑罰力度，突出強化對控股股東、實控人犯罪的刑事制裁，充分發揮“重典治亂”功能。

　　一個“行政處罰+民事賠償+刑事懲戒”的制度供給閉環正在形成。

　　築防線，監管執法“零容忍”

　　註冊制改革讓制度建設快馬加鞭，證券監管“零容忍”機制的咬合更趨緊密。監管執法對大案、要案、熱案加快查處，嚴格執法，不斷突破，改變了過往“失之於寬、軟”的固有印象，為註冊制築起法治的牢固防線。

　　2019年，證監會對22家上市公司財務造假行為立案調查，對18起典型案件作出行政處罰，向公安機關移送財務造假涉嫌犯罪案件6起。2020年，從嚴從快從重查辦的聲勢更顯：證監會查辦上市公司財務造假等違法行為59起，佔辦理信息披露類案件的23%，向公安機關移送相關涉嫌犯罪案件21起。兩年來，獐子島、“兩康”等大案走向“清算時刻”；索菱股份、藏格控股、龍利生物等造假週期長、手段隱蔽複雜、系統造假突出、造假惡意強的案例案情“水落石出”；向上市公司注入“有毒資產”的長園集團等其他造假反面典型也被公開“以儆效尤”。

　　執法嚴格踐行註冊制“以信息披露為核心”，緊盯圍繞信息披露違法違規，捍衞市場誠信基礎。2020年，證監會累計對57家上市公司信息披露違法違規行為立案調查，雅本化學、宜華生活、廣東榕泰、*ST天成、天目藥業、天夏智慧等在列。隨着這些“名噪一時”的代碼或者名字在監管壓力下還原實情或揭開風險的蓋子露出“真面目”，相關公司和責任人終須為違規披露“買單”。

　　對中介機構的“看門人”責任追究力度也在升級。在2020年證監會公佈的20大證券稽查典型違規案例中，有4家中介機構“上榜”。其中，有對“忽悠式”“三高”重組虛增注入資產推波助瀾的評估機構，也有對重組出具誤導性陳述的獨立財務顧問，以及沒有充分關注上市公司重要事項的審計機構。尤其在新證券法和刑法修正案（十一）先後落地施行的背景下，監管執法加大了對中介機構提供虛假證明文件等違法行為的懲戒力度。例如，廣東正中珠江會計師事務所因在康美藥業審計業務中違反相關法律法規，被證監會罰沒5700萬元；瑞華會計師事務所因華澤鈷鎳、千山藥機、康得新等多起審計失敗案件，屢遭證監會行政處罰或立案調查。

　　抓苗頭，確保改革“不走樣”

　　註冊制改革的推進中，“市場化”並不意味着放任自流，證券監管執法既是打擊違法違規行為的利器，也是衡量市場各方行為規範的標尺。以交易所一線監管為代表，針對突出問題和各方責任的壓實壓嚴成為自律監管重要的“靶點”，確保市場化機制不走樣變形。

　　今年7月5日，上交所首次對IPO網下詢價實施現場檢查，並對6家機構的報價違規行為給予監管警示，給市場參與方敲響了“警鐘”，這在科創板發行承銷的監管工作中前所未有。

　　以問題為導向，監管更講反應速度和行動力。一線監管“管早管小，管大管重”，確保企業作為第一責任人的信息披露質量、中介機構“看門人”的執業質量、責任意識能夠落地。

　　對上市公司的信息披露第一責任，重在“抓早抓小做規矩”。在科創板落實以信息披露為核心，鼓勵公司自願披露、提高信息披露有效性的同時，自律監管也同時對違規“苗頭”保持警惕，將不法之念阻斷在“萌芽”中。蹭熱點、信息披露打擦邊球、最新的調研“大嘴巴”造成股價異動等行為，均被納入監管燈光之下，監管切實扛起防止亂象在科創板重演的任務。

　　對於明確“踩線”者，抓少處惡抓典型。2020年和2021年上半年，上交所發出公開譴責61份，作出公開認定50人，同比明顯增長。其中，包括嚴重違反企業會計準則，被出具A股近20年來首單否定意見且拒不按照監管要求進行糾正的*ST富控；因財務造假造成上市公司30億元損失的康尼機電重組收購標的方……這些“始作俑者”都遭到上交所公開譴責，同時也被開具“傷筋動骨”的罰單或被追究刑責。

　　科創板審核權限下放，拉近了一線監管與中介機構的距離，也意味着一線監管有的放矢，加大了事中事後監管力度。自2019年3月科創板開板以來，截至2020年末，上交所對中介機構共出具監管工作函73份，談話提醒20次。

　　求突破，合力推動“跑起來”

　　隨着註冊制改革不斷推進，對註冊制的法治保障也將步入深水區。以《關於依法從嚴打擊證券違法活動的意見》發佈為始，資本市場的“零容忍”將加入更多合力、打通更多關鍵節點、創造更多現實上的突破，將證券違法犯罪行為責任追究落地。

　　變化已經逐步到來，行政、民事、刑事追責的結合更趨緊密。

　　對證券違法犯罪行為的刑事責任追究力度大為改觀。2021年3月1日起施行的刑法修正案（十一）強化了對“關鍵少數”作為違法違規主體的責任追究。僅從2020年上市公司公告就能感知到刑事訴訟“司法齒輪”轉動帶來的威力。據廣東信達律師事務所不完全統計，2020年A股市場共有約30家上市公司（前任或現任）董事長、高管等涉及刑事案件，他們或被檢察院起訴，或被公安立案調查，或已經被作出了刑事司法裁判。其中，由行政向刑事轉化的案例更具典型：“兩康”案均在被證監會行政處罰後移送公安機關；原*ST毅達收到證監會罰單後，有4名董事、高管、員工被上海第三中級人民法院以違規披露重要信息罪判刑；嘉化能源實控人因涉嫌操縱證券市場被行政立案調查後，被公安機關刑事立案偵查；*ST銀河實控人潘琪因信息披露違規，被廣西證監局給予行政處罰，後被公安機關刑事立案偵查。

　　作為維護資本秩序的重要力量，民事司法審判加速推動法條向判決的轉化。不久前的7月27日，ST康美證券虛假陳述集體訴訟案在廣州市中級人民法院開庭審理。這是國內資本市場首例“證券糾紛特別代表人訴訟”，市場用“A股首例集體訴訟”昭示了此案的突破性意義。

　　與此同時，一批針對中介機構責任的突破性判決漸次“落槌”。2021年，五洋債欺詐發行案件、ST中安公告涉證券虛假陳述案、華澤鈷鎳證券虛假陳述案相繼對中介機構所承擔的連帶賠償責任作出了判決。雖然“過錯與責任相匹配”並無通用尺度，導致不同的判例呈現出不同的判決結果，但這些案例的意義正在於此：證券執法、司法還需要用更多個“第一”填補空白，更多案例磨出共識、捋順法理，讓法條在現實中運轉。

　　開弓沒有回頭箭。“隨着註冊制深入推進，證券監管執法與立法司法、宏觀管理、市場監管更緊密配合，實現更多突破，市場的風氣將有更大變化。”有專業人士這樣説。

　　可以預見，以證券監管執法為中心，將繼續引領市場法治化向更高層次出發：完成制度從“建起來”向“跑起來”的轉變，推動更多條文成為現實，為註冊制行穩致遠護航。

　　記者 邵好 編輯 邱江