仇保興：要讓“舊改”小區自己“冒出來”不做羣眾靠邊的“交鑰匙工程”

全面推進城鎮老舊小區改造工作，是滿足人民羣眾美好生活需要，推動惠民生擴內需，推進城市更新和開發建設方式轉型，促進經濟高質量發展的重要舉措。

日前，國務院辦公廳印發《關於全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》明確了全面推進城鎮老舊小區改造的總體要求、目標任務、對象範圍、支持政策和保障措施等。圍繞改善居民居住條件，推動構建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區治理體系，讓人民羣眾生活更方便、更舒心、更美好。

國務院參事、中國城市科學研究會理事長仇保興在接受人民網房產專訪時指出，今年各地計劃改造城鎮老舊小區3.9萬個，比去年增加一倍，“舊改”規模擴增“恰逢其時”，是一項保民生促就業的高效投資和惠民生工程。

他表示，改造的推進應充分調動居民、企業、社會、科研人員的積極性，讓有改造需求的小區自己“冒出來”。同時，應採取多模式、多途徑，羣策羣力，把從下而上的改造方案設計與從上而下的激勵政策制度協同促進，不做政府包乾、羣眾靠邊的“交鑰匙工程”。

國務院參事、中國城市科學研究會理事長仇保興

以下是專訪全文：

人民網房產：2020《政府工作報告》提出，今年“新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個”——涉及居民近700萬户，比去年增加一倍。您如何看老舊小區改造的重要性，老舊小區改造在落實“六保”任務中發揮哪些作用？

仇保興：其實，30年前就開始“舊改”了，那時候主要是“穿鞋戴帽”，但是隨着城市建設轉向“以人民為中心”，“舊改”內容發生了重大變化。

從中央的層面來講，“六保”是我們面臨的又一場戰役。

第一場戰役是戰“疫”，我們取得了決定性的勝利。

第二場戰役是“疫後復興”，這包括迅速的復工復產、抵消外貿大幅度下降對國民經濟帶來的影響，因此必須拉動內需。

由此看來，當前中央提出的“六保”是非常及時，其重要的基礎就是首先要保證投資的擴張。

從上圖我們可以看到近幾年來“棚改”的投資規模變化。我國在十年前就開始了大規模的棚改，每年都是以500萬或600萬套的速度進行。但是到了2019年，棚改規模就大幅的萎縮了，因為該改的棚屋區都改得差不多了，去年的棚改規模和往年相比已被“腰斬”。再加上我國城鎮化已進入轉型期，房地產領域的投資萎縮已成為事實，必然會對就業帶來一定影響。

在這個關鍵時期，國務院決定把“舊改”的規模擴大一倍，可以説是“恰逢其時”。我們可以做一個簡單的分析，如果對2000年前的城市住宅進行“舊改”，這一批住宅總量大於100億平方米，按每一個平方米改造標準約為1000元，總計整個“舊改”規模可達10萬億元，由此可見“舊改”的規模是非常大的。國務院決定今年改造任務為700萬户，總量比去年翻一番以上，今年的改造規模將達到7000億，如再加上停車設施、電梯、海綿社區和鄰里中心建設等等，總投資額估計在10000億左右。按照這個經濟規模我們估算一下，如果今年“舊改”任務都完成的話，可以帶動固定資產投資規模提升1.2到1.5個百分點。

投資和就業有着密切的關聯性。如果今年“舊改”投入規模能夠接近一萬億，就能夠新增約七百萬人的就業。這個數量是非常巨大的，而將同樣規模的投資投在工業領域卻只能帶來約300萬的就業，這是完全不一樣的。由此可見，“舊改”是投入少創造的就業崗位多的高效投資。

人民網房產：近年來，隨着城市更新需求加大，全國各地老舊小區改造力度亦不斷加大。您如何看待當下老舊小區改造的現狀和進度，在今年複雜經濟形勢下，各地推出的政策有何亮點？

仇保興：今年老舊小區改造各地亮點也不少。例如：南京市按照“三年基本完成，五年全面完成”的目標要求，對2000年建成的老舊小區進行全面整治，市政府給予每平米整治補貼260元，示範小區提高到410元每平米。在整治過程中狠抓規劃設計、項目公示、工期進度和工程質量，並引進第三方機構巡查、設立羣眾監督員等方式，多措並舉解決整治難題，取得良好的進度。

山東省啓動老舊小區改造“4 N”籌資模式試點，推廣和創新四種模式；鼓勵各地自主探索“N”種模式，吸引社會資本參與老舊小區改造。

與此同時，當前“舊改”還存在已改造的老舊小區改造過程零亂，只重視單項改造，卻忽略了小區的整體設計。 例如這個月給某舊小區加裝屋頂，下個月又説要進行門窗改造，再過一段時間再進行地下管道修理，城市各個專業部門針對老舊小區改造各自出改造方案又不能綜合設計和同步改造。甚至針對不同的改造項目給出了好幾個獨立的方案，結果使居住在舊區的老百姓無所適從。

缺百姓參與。我舉個例子，幾年前，北京海淀區有些小區居住的建築學工程院院士，但連自家小區要怎麼改卻毫不知情，因為沒人通知他們參與家園改造。改造方案被有關部門直接“定了”。有的專業部門常常在小區改造中採用“一刀切”的方式，他們也不管這些建築什麼時代建的，是不是需要整體改造？整個改造過程不是以人民的需求為中心，更多的感覺是以完成上級任務為中心，改造方案制度缺失老百姓“點菜”的關鍵步驟。

缺公共中心。應該整合設立“公共服務中心”，或稱“鄰里中心”讓老百姓不出小區就能享受到綜合性服務。

此外，缺企業加盟、缺軟件管理等都是當下老舊小區改造需要直面的問題。

人民網房產：居民參與改造意願低、社會資本融資難、過於依賴財政資金等是“舊改”推進中長期存在的難點。您認為，解決這一系列問題的突破口在哪？

仇保興：解決這一系列問題最需要改造的小區自己“冒出來”。所謂自己“冒出來”，就是能讓小區居民自發的提出“我要改造”，這事情就好辦了。

提前編制好“菜單式”老舊小區整體改造目錄包括價格清單，方便居民“點菜”，讓老百姓瞭解並積極參與小區設計改造與管理。

比如針對舊住宅加裝電梯的難點。可以將其與立體停車、地下停車和加裝電梯組合在一起解決，對用不上電梯的底層居民進行停車位或現金的補償即是一個較好的矛盾解決方法。

以此來增加部分居民積極性。

針對融資難，過度依賴財政資金的問題，我認為改造和物業管理模式思路需要創新。可以引進企業PPP模式，比如電梯可以向電梯公司來租賃，企業在小區加裝太陽能裝置之後，小區的居民也可以得到分成，這就是一種完全的PPP模式、合同能源管理的模式。倘若這些都讓政府包乾了，那財政負擔無疑加重了，中央財政分配下來的錢也就起不到什麼作用了。

此外，政府節能減排補貼，大維修基金等應該形成合力。除了中央財政專項補貼每户2萬元之外，各省市也相應出台了補貼標準，有的是專門對加裝電梯或住宅保温改造進行補貼。這些各種繁多的補貼都應在地方統籌的前提下，結合大維修基金統一安排，以發揮最大的效用。

人民網房產：“老舊小區改造”考驗基層治理能力，對此有哪些經驗做法值得借鑑？

仇保興：一是浙江省近幾年推廣“一萬台電梯進社區”計劃。有的電梯廠主動採用租賃的辦法為老舊樓宇安裝電梯，取得了很好的成效。

二是錦州市前幾年由市住建局統一協調，將全市區五分之一的房頂統一安裝了太陽能光伏板，取得了節能減排和老舊住宅改造雙贏局面。

人民網房產：最近正值汛期，有些小區在暴發洪澇等自然災害的時候，明顯“裏子”不如“面子”，甚至有些小區還要面臨“返工”，大大的增加了地區的資金壓力。如何做到城市有效更新，打造有韌性的城市？

仇保興：老舊小區改造，既要“面子”也要“裏子”。就要從多方面科學改造，首先我認為有8項必備的改造項目：

一是建築性能監測和加固，確保30年壽命和基本抗震性能；

二是外牆的保温改造。選用外牆保温材料需要因地制宜，例如北方地區住宅採用的較厚的防火保温板並不適用於南方地區；

三是可再生能源與建築一體化。比如在屋頂上面加蓋一個“太陽能博士帽”，就能在政府不需要出錢的情況下實現既有隔熱層又能發電的功效；

四是管網改造提升與雨水收集。

五是適老改造，加裝電梯。加裝電梯的資金由羣眾分擔為主，然後對底層住户應給予適當補償，補償底層居民的方式可以多種多樣，但一定要公平合理，一視同仁。

六是北方地區住宅供熱計量改造。

七是立體停車場或地下停車場。城市老舊小區一般都缺乏停車位，其結果不僅造成小區停車難影響到居民購車積極性，而且還由於亂停車而嚴重堵塞了消防通道造成安全隱患。

八是垃圾分類與廚餘垃圾處理。

此外，一些非必要項目亦可增加小區韌性，比如社區綠化和立體綠化、增加社區對外通道、海綿社區設計等。

以人民為中心的“舊改”，一定要做到“平疫結合”，而且要滿足人們的多樣化需求和應對日益緊迫的老年化時代的到來。

韌性城市其實是把宜居、活力、綠色、安全這四大目標進行了綜合。城市和社區有了韌性，人們才能從容的應對未來可能出現的新的疫情和其他的災害。 新一輪“舊改”不可能是一套完整和事無鉅細的頂層設計，應該充分調動居民、企業、社會、科研人員的積極性，多模式、多途徑，羣策羣力，把從下而上的改造方案設計與從上而下的激勵政策制度協同促進。

人民網房產：如何理解“老舊小區改造”與“城市更新”之間的不同與聯繫？結合當前經濟形勢和行業發展，下半年全國老舊小區改造的發力點在哪裏？

仇保興：一是深化“放管服”改革，實行聯合審批，切實糾正多頭審批、多部門管理的難點，簡化方案審查審批程序。

二是鼓勵各地大膽進行模式創新，因地制宜吸引社會資本參與老舊小區改造。應鼓勵採用PPP、特許經營等新模式，多渠道開拓改造資金。

三是積極動員社區民眾“自力更生”改造提升自己的家園。防止政府獨家包乾，成了羣眾靠邊站的“交鑰匙工程”。

四是重視綜合改造方案設計，防止各部門“單打一”,重複施工擾民。推廣社區總設計師制度，充分吸收民眾的建議、開拓市民參與老舊小區改造新途徑。

五是及時統籌解決老舊小區歷史遺留問題，提倡多部門聯合辦公現場解決設計團隊提出的難點，加快老舊小區改造進度。