來源：瞭望智庫（zhczyj）
作者： 李成日 中國社會科學院亞太與全球戰略研究院
韓國要開始“打老虎”了！
1月21日，韓國高級公職者犯罪調查處（以下簡稱“公調處”）正式成立，首任處長為憲法法院高級研究官金鎮煜。
2月1日，公調處次長呂運國在就職儀式上表示，公調處將保持政治中立，徹底調查公務員的不正之風。
公調處是專門負責偵查、起訴高級公職人員及家屬犯罪的獨立機關，可謂“打虎”利器。據悉，公調處同時擁有調查權和起訴權，意味着韓國檢方獨掌起訴權的時代就此終結。
長期以來，韓國政壇因腐敗問題備受爭議。
此次，文在寅揮動“打虎”大棒，用意為何？
公調處，能還給韓國一片“清廉之地”嗎？
1 腐敗，紮根韓國政治
腐敗問題是韓國政壇的一大頑疾，已有多位總統因自身或其親屬的貪腐行為身敗名裂。全斗煥、盧泰愚、李明博、朴槿惠皆因腐敗獲刑，盧武鉉甚至為此自殺。
2017年5月25日，韓國前總統朴槿惠（左）在首爾中央地方法院接受其有關涉嫌受賄、濫用職權等罪名的審理。
韓國總統屢次被腐敗問題絆倒，成為“全球最高危職業”，這與韓國政治自身的分裂緊密相關。
自20世紀80年代末韓國實現政治民主化以來，韓國國內進步與保守兩大政治陣營分裂、對立明顯。兩派勢力交替入主青瓦台，競爭激烈。
政治民主化以來的韓國政局變化。
因缺少有效的制約機制，韓國總統權力巨大，極易導致任期內腐敗。加之激烈的黨派紛爭，一旦出現政權交替，卸任總統往往會遭到對立黨派的政治清算或報復。
此外，司法權力的高度集中也是韓國腐敗問題頻發的一大誘因。
自1948年8月大韓民國政府成立以來，根深蒂固的保守政治勢力長期獨掌政權，軍部和檢察系統成為韓國的兩大權力中心。民主化改革後，金泳三政府對“一心會”等軍隊內部秘密組織的肅清，斬斷了軍人政治腐敗環節。全斗煥、盧泰愚兩名軍人出身的總統獲刑入獄，軍部力量被大大削弱。此後，檢察系統成為了韓國的“最強權力中心”。
韓國總統府青瓦台
韓國檢察廳雖隸屬於法務部，但在實際運作中卻相對獨立於法務部體系。以檢察總長為首，檢方獨掌調查權、起訴權等。
對於涉及政府高官的貪腐案件，韓國各個地方檢察廳設有特別搜查部，負責肅貪反腐。韓國最高檢察機關大檢察廳也專門設置“中央搜查部”，有權指揮地方檢察廳特別搜查部的檢察官協助其辦案。
此外，韓國實行檢察引導偵查制度，警察辦案也得通過檢方審查。因權力過大、不受約束，檢察官甚至恣意行使起訴權來排除異己。在黨爭激烈的政治背景下，韓國檢察系統已然淪為政治鬥爭的工具。
2 司法改革，一場跨世紀的長跑
檢察機關壟斷司法權力，政府高官腐敗案件頻發，韓國民眾的不滿情緒日益增長，對於改革的呼聲也愈發強烈。20世紀90年代，為防治腐敗，韓國政府進行司法改革，對於設立公調處的探索也由此開始。
此輪改革主要聚焦於兩點：確保檢察機關的政治中立性，相對弱化檢察機關對司法權力的絕對壟斷地位。
1996年，“參與連帶”等韓國市民團體以全斗煥、盧泰愚秘密資金事件為契機，請願設立《腐敗防止法》。當時，以金大中為首的進步勢力新政治國民會議在向國會提交的立法提案中，首次提出了設置公調處的想法。
然而，置身嚴重撕裂的政治生態，韓國司法改革的步伐也難免受制於保守與進步兩派的政治角逐。進步勢力要求改革檢察系統，剷除財閥集團、特權階層的保護傘。作為既得利益者，保守勢力必然全力反對司法改革。
2002年，金大中政府積極推動《高級公職者不正之風調查處設立特例法》和《高級公職者不正之風調查處設立法》等法案提交國會，其中亦涉及公調處成立事項。但因大國家黨等保守政黨的強烈反對，這些法案最終被束之高閣。
2003年，盧武鉉上台後亦致力於檢察系統改革。時任法務部長官康錦實試圖設立高級公職人員腐敗調查處，但卻遭到以時任檢察總長宋光洙為代表的檢察勢力集體反對，最終擱淺。
盧武鉉卸任後，韓國進入大國家黨（2012年改名為新國家黨）執政的“保守十年”。2008-2016年，韓國保守派政黨始終佔據着國會的多數席位。作為司法改革的主要推動力量，進步派政黨遊離在韓國政治權力核心之外，在國會中也被束縛手腳，司法改革的步伐嚴重受阻。
直到2017年，文在寅當選總統，進步勢力再次上台，擱置已久的司法改革重回政府工作議程。
作為盧武鉉“政治遺產”的繼承者，文在寅早在2012年首次競選總統時就提出過設立公調處的設想。2017年7月，文在寅政府發表《國政運營五年計劃》，首次明確提出成立高級公職者犯罪調查處，並於10月發表具體設立方案。
2019年12月30日，韓國國會通過《高級公職者犯罪調查處法》（簡稱為公調處法），並於次年1月7日通過國務會議正式公佈。之後2020年2月10日，國務總理府下設“高級公職者犯罪調查處成立準備團”，開展籌備工作。
此後，文在寅政府力推司法體制改革，先後任命曹國、秋美愛擔任法務部長官，推動國會通過《刑事訴訟法修訂案》和《檢察廳法修訂案》。由此，韓國檢方對警方偵查活動的指揮權被取消，雙方由指揮與被指揮的關係轉變為相互合作、牽制的關係。
2020年12月10日，國會通過《高級公職者犯罪調查處法》修正案，並12月15日正式公佈施行。至此，韓國政府終於為公調處的設立鋪平了道路。
文在寅在修正案通過後表態稱：“成立高級公職者犯罪調查處的宗旨在於調查、嚴打貪腐行為，實現權力機構之間的牽制和平衡。這是我多年來的夙願，也是對國民的承諾。”
3 透明和正直的“守護者”
2021年1月21日，公調處正式揭牌。歷時25年，韓國終於成立了公調處。文在寅在當天表示，公調處是透明和正直的“守護者”，希望能引導社會更加公正。
回顧韓國政壇，檢察機關利用權力壟斷地位，對包括總統在內高級公職人員展開司法調查並起訴的情況並不少見。作為文在寅政府司法改革的重要組成部分，《高級公職者犯罪調查處法》的核心內容是：成立專門負責高級公職人員犯罪調查的新機構，進而縮小檢方職權。
那麼，公調處將如何牽制擁有強大權力的檢察機關呢？
“專查高官”的反腐機構，分享大檢察廳的調查權和起訴權。
公調處調查對象包括前任及現任高級公職人員，總統、國會議長及議員、大法院院長及大法官、國務總理等高級公職人員，以及這些人員的配偶、直系親屬和總統的堂表兄弟親屬，都屬公調處的調查範圍。針對警察、檢察官、法官等，公調處有直接起訴的權力。
公調處的起訴權範圍為高級公職人員，這打破了檢方長期獨佔起訴權的局面。此後，檢察機關的起訴權將被限定於公調處起訴對象以外。
公調處保持政治中立，且獨立於現有調查機構。
根據法律所規定的權限，公調處獨立履行職責。韓國總統、總統秘書室的公務員不得向公調處要求提交工作報告及相關資料，也不得指示、提出意見、進行協商。公調處行使起訴權時，總統和總統府青瓦台不得干涉，保障公調處能夠對高級公職人員的腐敗行為進行沒有禁區的調查。
此外，為保障公調處的獨立性，公調處的處長人選和人員組成也有明確規定。
公調處設處長1人、次長1人，以及特定職公務所組成下設偵查處檢察官和偵查處偵查官。處長任期為3年，不得連任，退休年齡為65歲。
在國會設立公調處處長候選人推薦委員會，由包括1名委員長在內的7名委員組成。國會議長有權在法務部長官、法院行政處處長、大韓律師協會會長、總統所屬政黨的交涉團體推薦人員中任命或委託。推薦委員會應在確保政治中立的前提下，根據規定推薦2名處長候選人。總統在這2名候選人中指名1人，通過國會人事聽證會後，才會被正式任命。
4 千里之任，“壓力山大”
公調處的成立象徵着文在寅在司法機構改革道路上邁出了一大步，韓國高級公職人員的腐敗犯罪有望得到有效控制。但也有一些批評擔心，公調處可能淪為文在寅政府的“秘密調查小組”，無法保持中立。
其一，作為調查高級公職人員腐敗和犯罪行為的超級機構，在野黨在其中的制約權基本被架空了。
公調處調查的犯罪類型非常廣泛，包括濫用職權、瀆職、泄露公務秘密、受賄等，並且不屬於現行立法、司法、行政任何一方管轄，受到外部牽制很小，有可能成為“無所不能”的機構。
國民力量黨等保守派在野黨普遍擔憂，在沒有任何制約機制的情況下，韓國政府和執政黨可以任命符合其要求的公調處處長候選人，只為某屆特定政府和執政黨服務，這將有損韓國現行民主體制。
作為專門調查和起訴高級公職人員貪腐犯罪行為的獨立機關，公調處需要保障其獨立性，尤其是公調處處長及相關人員任命、預算與會計制度的獨立性。但這並不意味着公調處的絕對獨立、不受牽制，否則很可能滋生反腐機關自身的腐敗。
其二，公調處作為一個新興機構，仍有諸多待完善之處。
相較於檢察機關和警察機關，公調處的職責權限與當前的人員、配置並不合理。目前，屬於公調處偵查對象的高級公職者約有7000人。反觀公調處的人員組成，除處長、次長以外，僅有檢察官23人，偵查官40人，支援人力20人。
相比之下，檢察機關和警察機關的人手就充裕得多。2018年，韓國檢察官共2066人，其中70%負責偵查工作，此外還另有偵查官6044人。2020年，韓國警察廳共有警察人員30552人。而且，公調處並沒有收集犯罪情報的功能，也沒有獨立的數碼取證中心。可見，以公調處現有的人員、配置，能否完成龐大的調查工作量還是個未知數。
此外，公調處法修正案降低了公調處所屬檢察官的任命資格，從現行規定必須有10年以上律師從業資歷放低至7年。這意味着更多檢察系統出身的人員將有機會進入，甚至完全掌握公調處，最終使其淪為“第二檢察機關”。
其三，公調處與檢察機關、警察機關之間的關係也有待理順。
根據規定，高級公職者犯罪的調查權由公調處掌管，但一般公職人員犯罪的調查權仍由檢察機關掌控。當公調處的調查工作與檢方、警方競合時，調查優先權在公調處。針對公調處所屬檢察官的調查則由檢察機關來進行，根據情況必要時移送警方。但是，針對今後在公調處、檢方以及警方之間可能產生矛盾，現行公調處法和偵查準則裏並沒有明文規定。
文在寅政府制定《高級公職者犯罪調查法》和設立高級公職者犯罪調查處，對從制度上制衡檢察機關權力具有重要意義。但是，從韓國腐敗問題的根源和特徵來看，防治腐敗不能僅靠成立一種機關和制定一些法律，還需要各個政府部門乃至全社會的支持和合作。在韓國政治權力結構、政經勾結頑疾以及傳統意識的多重影響下，韓國的反腐之路仍然任重道遠。
欄目主編：秦紅 文字編輯：程沛 題圖來源：新華社 圖片編輯：曹立媛
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