淺議行政處罰證據的基本規則與應用

證據是法律程序的靈魂，證據是查明事實，分清事非的基礎，證據也是依法執法、公正執法的基石與保障，行政程序與司法程序一樣，都在證據的作用下發揮其功能。證據制度是行政處罰法律程序的核心制度，作為一名合格的執法人員，妥當地運用證據規則去認定案件事實應是一項必備執法技能。但在實際辦案中，不少執法人員對證據的認識和運用還存在不同程度的偏差，造成這一偏差的原因，一方面在於行政執法證據法律制度還並不成熟，不盡如人意。另一方面，部分執法人員缺乏系統證據法基礎，對證據制度缺乏深刻的學習與理解。為此，筆者撰寫此文，力求深入淺出的闡述行政執法證據的基本規則及運用，以期拋磚引玉。

一、證據制度的基本問題

“以事實為根據，以法律為準繩”是任何國家機關進行活動的基本法則。為此，在執法辦案過程中，必定涉及兩個層面的問題，於適用法律之前先認定事實。而準確認定事實依靠的是對證據的審查運用，事實的認定需要有紮實的證據作支撐。這涉及到兩個基本問題：其一，是什麼樣的材料應當被准許作為證據進入法律程序，可被裁決者所採納，這就是證據能力或證據資格問題。其二，具有證據資格的材料所具有的能夠證明某一事實存在或不存在的能力，即證據的證明力問題，又稱證據價值或證據效力問題。在行政處罰案件中，對證據的審查評判不外乎證據能力與證明力兩個方面，這也是一個證據材料最終成為定案證據的兩個必備要件，因而，而在證據制度中，證據的證明能力問題和證明力問題是證據制度的兩個基本問題。

二、行政處罰證據資格的取得

行政機關調查收集的所有證據材料要取得證據資格，必須具備三個基本屬性，也就是我們常説的，證據的“三性”，即客觀性、關聯性和合法性。第一，何謂客觀性，是指證據應該具有的可以被感知的，客觀存在的屬性。客觀性標準應當包括兩個方面，一方面是證據內容的客觀性，證據所反映的內容是對案件事實的客觀反映，而不是純粹的主觀推斷、猜測、臆斷，或毫無根據的道聽途説等，為此，行政執法人員只能收集調取保存客觀存在的證據，而不能人為去改變，否則就有可能因為缺乏客觀性而喪失證據資格。另一方面證據必須有客觀的外在表現形式，不論證據的具體種類是什麼，都必須在客觀上可被感知，或可觸或可視或可聽，如存在腦海的記憶等，如果沒有以法定的形式保存固定就不能稱之為證據。第二，何謂關聯性，即執法人員所收集的證據必須與法定的事實要件存在直接的或間接的某種聯繫，使之能起到證明作用，從而對案件事實的查清與定性量罰有一定的實質證明意義。第三，證據還應具備合法性，這主要包括三個方面，一是執法主體的合法性，如執法主體具有法定的行政管理職能，執法人員具有相應的行政執法資格。二是證據的形式必須符合法律的特別規定，包括證據符合法定的證據種類（書證、物證、視聽資料、電子數據、證人證言、當事人陳述、鑑定意見、現場筆錄）等八個法定類別，以及證據的載體形式必須符合法定的形式要件。如詢問筆錄必須經被詢問對象的簽名確認等，在此可以根據《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第二部分對各類法定證據的形式要求都作了明確規定。《衞生行政處罰程序》《衞生執法文書規範》作為部門規章，對證據的載體形式也有相應的具體規定，在此不作贅述。三是調查取證的程序方式手段的合法性。比如行政處罰程序的基本原則之一是先調查取證後裁決原則，如果違反先調查取證後裁決這一基本的法定程序，即在行政處罰決定作出後再事後補證，取得的證據就在程序違法不具有合法性。再比如在特定的場所實施的偷拍偷錄行為，如果侵犯個人隱私或商業秘密，所獲取的證據材料就有可能受到法律的否定性評價，而失去證明資格。抑或是侵犯個人人身自由的強迫取證行為，因違反自願口供規則，所獲得的證據應當從證據中排除。

從立法而言，《行政訴訟法》第43條規定了證據適用規則，明確“以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實的根據”。最高人民法院《關於行政訴訟證據若干問題的規定》第57條第3項規定“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取的證據材料，不能作為定案依據”。證據的合法性問題往往與非法證據排除規則密切相關。2018年最高人民法院頒佈的《關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》，對應當適用非法證據排除規則的三種情況進行了明確規定。有下列情形之一的，屬於行政訴訟法第43條第3款規定的“以非法手段取得的證據”：（一）嚴重違反法定程序收集的證據材料；（二）以違反法律強制性規定的手段獲取且侵害他人合法權益的證據材料；（三）以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據材料。

總之，證據的客觀性、關聯性、合法性，三性缺一不可，構成了證據資格的基本內容，只有同時具備這三個條件的材料才具有證據資格、證據能力。也可以説，客觀性、關聯性、合法性是證據的必要屬性，是一個最低的標準，可謂證據資格的准入門檻。

三、行政處罰證據證明力的判斷

再説第二個層面的問題，證據的證明力，又稱證據價值或證據效力問題。任何一個證據要轉化為定案的根據，還必須具有證明力，執法人員從蒐集證據，到根據證據進行相應的推理、分析、論證、定性量罰，不能是對事實認定處於似是而非狀態下的隨意處罰。也就是説我們最終作出行政處罰決定，必須滿足“事實清楚、證據確實充分”的條件。定案證據一定具有證據資格，但具有證據資格的證據最後不一定能成為定案證據，原因就在於具有證明資格的材料不一定對案件事實都具有實質意義上的證明力。但證明力的判斷不像證據資格的審查主要藉助於事先的具體的法律規則，可以明確證據資格的是否具備，只存在有和無的區分，涇渭分明。證明力的判斷在於要對單個證據、單組證據、全案證據的證明力進行綜合分析判斷，因為證據之間證明力的差異是客觀存在的，這是由證據各自的特性及與待證事實之間的關係不同決定的。不同的證據與案件事實存在或強或弱、或多或少的聯繫，證據的證明力也就相應存在大小之分，強弱之別，難以用具體的規則一一加以規定。可以説證據能力是“質”的因素，是法定的門檻，而證明力是“量”的因素，是裁量的刻度表。

綜上，證明力的判斷主要依賴於執法者個人的經驗，需要發揮主觀能動性，以自由裁量的方式，根據個案的證據情況，從證據的實質真實性與證據的證明價值兩方面審查判斷證據的證明力。證據內容的實質真實性方面，主要從證據來源的可靠性、內容的合理性、可信度等層面進行審核。再一個就是從單個證據或單組證據以及各組證據組合後的情況，評判證據的證明價值，看相互之間邏輯是否合理，有無矛盾衝突相牴觸的問題，對照法定構成要件，評判各數據在何種程度上證明何種事實，能否形成完整嚴密的證據鏈條，尋找證據鏈條中的薄弱環節或空缺部位，加強彌補充實和完善。最終保證作出行政處罰決定所依據的證據單個不存在問題、綜合起來也無矛盾，證明內容的一致性，且與法定定性罰款條款對適應。且這些證據都是該處罰決定作出之前收集的、經過當事人陳述申辯程序而無異議。從而使執法人員內心達到證據確實、充分的確認，保障證據的實質真實可靠。

四、有關證據規則的具體運用

筆者認為，有兩種證據規則，需要一線執法人員重點學習掌握，可有效提高執法效率和能力。其一是特定情形下證據力的推定規則。其二是防範證據突襲規則。

就證明力依法推定規則而言，結合衞生行政處罰程序中經常運用的證據先行登記保存處理程序，如果當事人故意毀滅執法人員依法就地保管的書證和物證的，在發生行政爭議的時候，執法人員可以根據現場製作的物品清單、現場照片、證據先行登記保存決定書等結合《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第四十六條第三款之規定，持有證據的當事人以妨礙對方當事人使用為目的，毀滅有關證據或者實施其他致使證據不能使用行為的，人民法院可以推定對方當事人基於該證據主張的事實成立，也就是可以據此提請法院直接推定執法機關主張的違法事實成立。並可依照行政訴訟法第五十九條規定處理，即依法提請法院追究當事人毀滅、轉移、隱匿證據的法律責任。

至於防範證據突襲規則，最高人民法院《關於行政訴訟證據若干問題的規定》（法釋[２００２]２１號）第五十九條相應作出了“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般不予採納。”對於這條規則，執法人員一定要注意適用前提，即根據法治精神，不能要求當事人自證其罪，也就是當事人只對有利自己的事實舉證，不對不利於自己的事實舉證；當事人只對自己行為合法的事實舉證，不對自己行為違法的事實舉證。同時除有法律明確規定以外，當事人不能證明自己的行為合法的，不必然推定其行為違法，不免除行政機關依法查明違法事實的責任。也就是説，執法人員始終對作出的行政處罰決定的合法性和合理性負有舉證責任，當事人不能舉證的，不得免除執法人員自身的舉證責任。但在行政執法辦案中，依法要求當事人提供對自身有利的證據，當事人拒不提供，並記錄在案的，可以有效防範當事人明知執法人員掌握的事實不實，但故意不提供反駁理由和證據材料，而等到行政訴訟階段才作為“殺手鐧”突然拋出，使得行政機關臨場陷入措手不及、難以應對的被動、尷尬局面。如涉及到違法所得計算之類的案件。

除此之外，《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》中，還有有關於證據的證明力等級規則。證明同一事實的數個證據，其證明效力一般可以按照法定情形分別認定，以此着重提醒注意即“鑑定結論、現場筆錄、勘驗筆錄、檔案材料以及經過公證或者登記的書證優於其他書證、視聽資料和證人證言”，提醒執法人員要重視現場筆錄的製作和法律效力問題，運用得當就是非常有利的執法工具。以及“數個種類不同、內容一致的證據優於一個孤立的證據”。這其實就是從反面確定了孤證的證明效力，對於一些事實簡單當事人並無異議的簡易處罰案件，完全是可以孤證定案處罰的。只是在雙方證據出現矛盾時，如果一方證據為孤證，則證明力不佔優。這也就是説，在證據法律制度上，並不是一刀切的將所有案件的孤證全部予以排除，只是在但在特定情形中，將某些難以與原件核對的複印件，難以識別是否經過修改的視聽資料或是經一方當事人或者他人改動，對方當事人不予認可的證據材料等孤證，予以排除，不得單獨定案處罰。

總之，如果有興趣，讀者可以沿着《民事訴訟法》、《行政訴訟法》關於證據的專章、《行政訴訟證據若干問題的規定》、最新的《行政訴訟法司法解釋》這個完整的成文證據規則的脈絡進行通讀，領會，以從整體上掌握證據規則，並在實戰中予以熟稔運用，方可遊刃有餘辦理行政執法案件，最大限度減少行政爭議，在發生行政爭議時，也能確保每一起案件都能經得起行政複議程序或司法程序的檢驗，切實做到嚴格規範公正文明執法。

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