來源 | 上海法治報、上海黃浦檢察
記者：上海法治報 夏天
2021年1月15日，《上海法治報》在《法治重點》版整版發表文章，報道黃浦區人民檢察院探索開展城市公共安全領域公益訴訟，牽頭區內各相關主管單位共同推進治理“衞星鍋”的相關經驗。
在黃浦區，一些原本成片出現在高層住宅外牆的私裝“衞星鍋”，最近開始被批量拆除。過去，這對基層執法單位來説是個“有法難依”“門難進臉難看”的老大難問題。
“是檢察官給我們喊來了一羣幫手。”一位區文化和旅遊局執法人員道出了其中的秘訣。原來，這是黃浦區人民檢察院依法探索開展城市公共安全領域公益訴訟，牽頭區內各相關主管單位共同推進治理的成果。以一封檢察建議，拆去了不少“懸在公眾頭頂的隱患”。
“咣！當！”去年在黃浦區一處知名高層住宅區，接連發生兩次居民私裝“衞星鍋”從高空墜落事件。幸而這兩隻鍋都是在凌晨時段墜落的，未發生傷人慘劇。此外，該小區還曾驚現廢棄“衞星鍋”在高空搖搖欲墜的險情，幸經物業及時敦促業主，將險情排除。
“事實上，區域內不少高層住宅區，包括一些新建成的，都存在‘成排裝鍋’現象。”黃浦區檢察院第五檢察部主辦檢察官邵怡告訴記者。在接到這則公益訴訟線索後，她和同事們對轄區開展了走訪調查，發現居民私裝衞星信號接收器的現象大量存在、由來已久。“新鍋、老鍋、廢棄鍋……很多人就算不用了，剪掉電線，也把鍋放在那不管。這些都形成了很大的高空墜落風險。”
去年7月，上海市人大常委會通過了《關於加強檢察公益訴訟工作的決定》，以立法形式加強了本市檢察機關開展公益訴訟的法治剛性。決定中明確，檢察機關遵循積極、穩妥、審慎的原則，可以圍繞上海“五個中心”建設和經濟社會發展，依法探索開展城市公共安全、金融秩序、知識產權、個人信息安全、歷史風貌區和優秀歷史建築保護等領域的公益訴訟工作。
而在中心城區的黃浦，區檢察院對此有自己的見解：“黃浦區人口稠密，高樓遍佈，業態眾多，我們應當在城市公共安全方面，提供更多‘黃浦探索’。而這次對衞星鍋亂象的治理，就是很好的切入點。”
在辦案前，辦案組還專門查閲了全國範圍內，對私裝衞星鍋整治的案例，發現多是在發生衞星鍋砸人砸物的悲劇後，方才“亡羊補牢”。尤為值得關注的是，鄰近的浙江省杭州市從去年一季度起，大規模開展了衞星鍋整治行動，取得了良好的效果。這些先例，增強了檢察官們在上海開展公益訴訟治理的信心，以“未雨綢繆”守護好人民“頭頂的安全”。
難點一：
有法可依，但執法剛性不足
不查不知道，當辦案組着手辦理本案後才發現：“這是讓我們非常震驚的事，因為對衞星鍋的管理，國家、地方立法很多，並非是‘三不管地帶’。國家對衞星鍋的安裝實施全流程許可制，包括其進口、生產和安裝堪稱全鏈條的監管。個人安裝衞星鍋往往要報所在單位分管領導、主管部門逐級同意，並獲頒許可證。從1994年到2018年，這一領域的立法時間跨度雖長，但管控力度從未鬆懈。”
“我們對涉及衞星鍋管理的法律查明情況，就涉及多個領域。”經辦案組梳理，在國家層面，《衞星電視廣播地面接收設施管理規定》對文旅部門、市場監管部門和公安部門的各自職責，都有詳細要求。而在本市，《上海市街道辦事處條例》《上海市住宅物業管理規定》也對街道、房管部門和物業提出了相應履職要求。
但辦案組同時發現，雖然相應的法律法規均有效，但落實到具體執法環節，依然存在不小阻礙。“跟不少人想象的不同，衞星鍋的主管單位，其實在文化和旅遊部門。”當檢察官們走訪區文旅局時，方知在這一領域開展執法的實際困難：“在執法大隊，我們只看到兩三位執法員，一隻衞星鍋正孤零零得擺放在角落裏。執法人員指着它告訴我們，看！這就是前不久我們接到舉報後，成功拆下的一隻鍋。”
更深入的交流後，檢察官們意識到，文旅執法面臨的難題，本質上與許多公益訴訟案件一樣：“基層執法人員，一直明確意識到自己擔負的主體責任。但與公安、城管相比，他們的執法剛性一直存在弱項，而且人力還少。每次他們前往居民家執法，一直存在門難進、臉難看的情況。因此，他們目前的執法力量，僅能勝任接受舉報，再開展被動執法。”
難點二：
未形成合力，“地下市場”活躍
此外，由於居民私裝衞星鍋還涉及市場監管、公安機關和街道、房管部門，這又回到了部際聯動的老問題上來。辦案組發現，例如由於居民私裝衞星鍋是不規範的安裝，容易造成房屋牆體防水層破壞，涉及安全使用房屋問題，這就是房管部門的管轄範圍。至於衞星鍋安裝之廣泛，也讓檢察官們聯想到這一地下市場的活躍。通過暗訪許多電子商城，甚至二手市場，檢察官們還真發現了其中的貓膩：“這些不法商户們多采取隱蔽交易，不敢大張旗鼓，或者印製名片。而在電商平台上，通過某些關鍵詞搜索，也能公然買到衞星鍋組裝件。但對此，市場監管部門也存在‘被動執法’的情況。”
“檢察機關敦促我們應當全面履職，但説實話，我們心中也沒底。”面對公益訴訟檢察官的來意，文旅執法人員坦誠了實際困難。
“放心，我們一起來解決困難！”檢察官經過走訪調研，明白了執法部門的難處。他們決定以公益訴訟合力，共同破解這個難題。隨後，區檢察院向相關街道制發檢察建議或磋商建議，並敦促房管部門配合。
方案
“圓桌會議”召開，
推動“批量拆鍋”
日前，一場“衞星地面接收設施專項治理暨住宅物業公共安全檢察公益訴訟專項工作磋商會”，在黃浦區檢察院召開。
會上，黃浦區檢察院展示了專項工作背景、檢察機關調查核實查明違法衞星地面接收設施引發公益受損害的事實、相關法律法規、檢察機關啓動訴前程序督促文旅等職能部門履行監管職責。
與會的區文旅局、區市場監管局、區房管局、區公安分局、相關街道辦事處等相關部門，就衞星地面接收設施安全工作的重點、難點和治理進行溝通磋商，相關職能部門各抒己見，紛紛提出專業治理意見。
值得注意的是，由區房管局牽頭，聯合房科院、安監所、房辦、同濟大學等行業權威機構和“外腦智囊”，在全區範圍內開展了一次調研，基於相當一段時期以來，區轄各街道地區以高層住宅為主的房屋存在各種隱患風險，重點列出180棟建築物（樓房），其中高層住宅112棟，約佔黃浦區1079棟高層住宅中的10.38%。
調研共發現1013處隱患，其中半數以上為附着物問題，違法私裝衞星鍋佔據73處。區房管局表示，調研的現實意義，致力於防止危機財產安全和生命安全，將高空墜物風險隱患所帶來人民生命和財產的損失降至最低程度，為黃浦區的天空織起一張“安全天網”。
在檢察建議和行政部門的調研報告多重合力下，黃浦區衞星鍋治理進展以看得見的速度推進着。某街道在給檢察機關的回函中明確：經文旅、城管、公安、街道聯合執法，已成功拆除違法私裝衞星鍋100多個，並形成了初步的示範經驗。
“這件事在公益訴訟的推動下，等於檢察官給我們喊來了一羣幫手。”一位文旅局執法人員在成功拆除多個衞星鍋後，高興地表示。
對《民法典》精神的貫徹
而檢察官們，也為公益訴訟的又一次“黃浦探索”成功而振奮不已。邵怡説：“公益訴訟就是要讓檢察官從辦公室和法規裏走出來，去關心公眾關心的話題，讓我們產生‘守護美好生活’的共鳴，然後再去依法履職。”結合今年剛剛實施的《民法典》，邵怡表示：“民法典也規定，從建築物中拋擲物品或者從建築物上墜落的物品造成他人損害的，由侵權人依法承擔侵權責任。物業服務企業等建築物管理人應當採取必要的安全保障措施防止前款規定情形的發生；未採取必要的安全保障措施的，應當依法承擔未履行安全保障義務的侵權責任……公安等機關應當依法及時調查，查清責任人。所以這次公益訴訟，也是我們檢察機關對民法典精神的一次貫徹。”