沈丁立：“9·11”20週年，美國反恐得失何在？

如果美國能夠走出小格局，採取更大視野的地區與全球合作，就有希望與任何在未來執掌阿富汗權力的當地政府形成良性互動，真正營造反恐治標治本的有效治理。

2001年9月11日，美國遭受史無前例的大規模恐襲，隨即發動阿富汗戰爭打擊“基地”和塔利班，開始歷時二十年的全球反恐。二十年後，塔利班捲土重來，美國從阿富汗倉皇撤軍，結束這場美國曆史上耗時最長的戰爭。

反恐二十年，美國成效幾何？得失何在？為何越反越恐？

有得有失 未見好就收

2001年9月11日，美國本土遭受空前的大規模恐襲。同年，美國特種部隊秘密進入阿富汗發動攻擊。次年，在得到聯合國安理會授權的情況下，美國及其聯軍正式對基於阿富汗的“基地”組織總部以及當時庇護“基地”組織的阿富汗塔利班政權發動戰爭。2003年，美軍又對伊拉克發動“先發制人”軍事行動，迅速推翻當時在伊拉克執政的薩達姆政府。自“9·11”恐襲以來，二十年已經過去。回顧美國過去二十年的反恐，應該説有得有失，酸甜苦辣，一言難盡。

2001年9月11日，被劫持客機撞向美國紐約世界貿易中心雙子塔。圖源：路透社

美國在1947年先後建立國防部和國家安全委員會，奠定了冷戰期間的國家安全機制，不僅有效地管理了此後半個多世紀的國家安全，而且見證了主要競爭者蘇聯從地球表面消失。可以説，美國這一套機制取得了成功，也為世界多國所仿效。

冷戰結束後，美國國家安全新目標相應轉變為應對大規模殺傷性武器擴散、良治建設、氣候變化、人口地理變遷、重大傳染病傳播、恐怖主義和極端主義的沉渣泛起。

從冷戰結束的1991年到“9·11”事件發生的2001年，美國花了整整十年才發現，後冷戰時代它所面臨的首要威脅，其實並非新興經濟體的復興，也非朝鮮、印度、巴基斯坦與伊朗等國的核擴散，而是“基地”這類跨國恐怖組織等非國家行為體。美國為此又花費整整二十年來對付反恐時代的核心威脅，直至最近全面從阿富汗撤軍。

在過去二十年，美國反恐有得有失。美國所得有兩條：

其一，美國汲取了“9·11”恐襲的重大教訓，對新世紀的國家安全戰略進行了重大調整，將國防安全上升為國土安全，把安全威脅來源從只來自國外擴大到同時來自國內外。美國重組和擴大了國家安全機構，增設了國家情報總監，擴大了情報投資，改善了情報整合。結果是在國內避免了“9·11”級別的嚴重恐襲再度發生，尤其是挫敗了2007年針對紐約肯尼迪機場的重大襲擊陰謀。

其二，美國實現了重挫“基地”、擊斃“基地”首領拉登及其高級助手、推翻當時的塔利班政權等一系列目標。

美國之所失，也有兩條：

其一，從2001年到2011年，花十年時間實現了擊斃拉登、重挫“基地”、推翻塔利班政權的目標後，沒有見好就收，及時退離，而是從2011年到2021年再花十年時間，力圖“標本兼治”，重造阿富汗。美國不僅試圖建設阿富汗，而且期望將西方的“普世”體系輸入阿富汗。很顯然，美國失敗了。

其二，美國2003年對伊拉克發動的“先發制人”行動，極具爭議。事實證明，伊拉克與“9·11”恐襲並無關聯，而且美國在推翻薩達姆政權後，迄今沒有發現任何伊拉克在戰爭爆發時研發核生化武器的證據。所以，美國以上述理由武力推翻主權國家伊拉克政府並沒有依據。

美國對伊拉克動武前，聯合國安理會曾通過決議，要求伊拉克必須“立即、全面、無條件”交出涉核生化武器與一定射程短程導彈的清單，不然須面對一切後果。而伊拉克交出的清單並不全面符合安理會決議，這就使美國對伊拉克動武產生爭議，時任聯合國秘書長安南批評美國“不合法”。我國當時指出，即使伊拉克沒有完全遵守安理會決議，但並不對美國構成即時威脅，美國發動軍事行動仍需得到安理會專門授權。顯然，美國避開了應有程序。

越反越恐 未切中要害

在過去二十年的美國兩場反恐戰爭中，據統計美國軍人在戰場上死亡達7000多人，受傷約7萬人；除常規軍費外，反恐費用高達8萬億美元。而這些數字的背後，還有更為嚴重的後果。

據研究，美軍發動的反恐戰爭，在伊拉克和阿富汗分別造成當地數十萬人和十多萬人死亡，並造成不計其數人員流離失所，這一切都嚴重超出關於戰爭的對稱性法則。美國對伊拉克的戰爭不僅程序失當，而且後果惡劣，重損當地經濟與社會發展，還越反越恐。由於戰後當地政權嚴重失能，在伊拉克和敍利亞之間形成了“伊斯蘭國”恐怖組織的新崛起，其在阿富汗的分支上月在喀布爾國際機場地區發動自殺式爆炸襲擊，造成美軍13人死亡。在阿富汗，美軍曾強姦當地婦女，射殺盟國記者，聯軍中的澳大利亞國防軍故意射殺包括孩子在內的阿富汗無辜民眾，這些都構成了嚴重侵犯人權的戰爭罪。

2020年12月，美國陸軍士兵在阿富汗部署了九個月後返回家園。圖源：POLITICO

美國對外連年發動戰爭，自然國庫空虛，債台高築。美國國債已從“9·11”時的5萬億到6萬億美元的水平，急速上漲到目前的28萬億美元，這與美國過去二十年先後發動或介入阿富汗、伊拉克、利比亞和敍利亞這四場戰爭有着重要關係。政府財政赤字嚴重，自然影響了國家的正常發展，包括對公共教育、基礎設施和國際開發等的投入。

由於美國反恐未能切中要害，未能正確反思一些國家以及極端人士仇視美國的本質原因，因此非但未能成功實現標本兼治，反而同時在伊拉克、敍利亞和阿富汗等地區出現越反越恐的現象。2011年美國從伊拉克撤軍後留下反恐爛攤子，2021年美軍從阿富汗撤出同樣不負責任地留下亂局。

究其原因，美國似乎不懂恐怖主義的成因，以及在恐怖主義形成的過程中自己起了什麼作用，美國開出的治理恐怖主義之藥方也難以擊中恐怖主義病灶。譬如，美國長期偏袒以色列並反對聯合國曾經批准的巴勒斯坦建國，後果是一部分巴勒斯坦力量因建國不成鋌而走險。又如，阿富汗有自己的歷史文化，雖然應該與時俱進走向現代化，但這需要阿富汗人民的自我意識並取得共識，而非外部移植或者強制。

治標治本 應汲取教訓

構成恐怖主義有三要件：傷害無辜、針對政府、思潮驅動。反對一切形式的恐怖主義，不僅要反對傷害無辜，尤其是反對具有思想鼓動力的傷害無辜，還要研究那些具有一定鼓動力的思潮是什麼，這樣才有可能徹底消除恐怖主義根源。

一個普通阿富汗人懷抱孩子。圖源：AP

美國在推翻塔利班政權二十年後，還得通過與塔利班的談判來實現全面撤軍，並在塔利班基本重新佔領阿富汗後很可能採取現實主義，就像它1975年從越南撤軍後還得與打敗美國的越南重修關係。但是今後如何正確處理與塔利班的關係，美國不能再浪費機會。

只要目前的塔利班漸進性地採取社會進步政策，譬如允許女性參政以及接受哪怕是男女分校的學校教育，美國就應鼓勵這種進步，而非採取制裁。美國不僅應該反對過去的塔利班庇護“基地”組織，而且還要支持與鼓勵目前的塔利班遠離恐怖主義，不讓阿富汗再次成為恐怖分子藏污納垢之所，在美國撤軍後真正實現美軍二十年前進入阿富汗時的終極目標。

如果美國想通了這些，通過接觸政策助力阿富汗未來的經濟與社會發展，同時通過多邊機制限制當地政府涉恐，那恐怕比美國在擊斃拉登之後仍然滯留阿富汗十年的效果好得多。

阿富汗未來走什麼道路，得由阿富汗民眾自己來決定，外界只能建議與協助，而不能包辦或強迫。如果美國能夠走出小格局，採取更大視野的地區與全球合作，就有希望與任何在未來執掌阿富汗權力的當地政府形成良性互動，真正營造反恐治標治本的有效治理。

出品 深海區工作室

撰稿 復旦大學教授 沈丁立

編輯 深海獺