中新經緯9月1日電 (薛宇飛 魏薇)當你在開車行駛在城市快速路上、乘坐着地鐵上下班時，可曾想到，這些基礎設施建設都可能出自城投公司之手。
“今年我們又謀劃了一個項目，就是雄商高鐵南站片區的建設，政府規劃了80多億元的投資。”河北省衡水市建設投資集團董事長宋鴻傑表示，衡水建投集團體量在200多億元的規模，正處於發展期。
承擔着與衡水建投集團相似職責的公司，在中國有數千家。Wind統計顯示，截至2023年8月，全國共有3730家城投公司，主體信用評級AAA級城投238家，AA+級城投879家，AA級城投1937家，AA-級城投283家。
城投債的前世今生
一位來自西部省份城投公司的相關負責人告訴中新經緯，城投公司的作用主要是代建政府分派的項目。派過來的項目，有的讓城投公司自己搞，有的讓城投公司找外包公司。
華夏新供給經濟學研究院創院榮譽院長賈康稱，城投平台在經濟建設方面的作用，應當給予正面肯定，城投公司組成的融資平台為貫徹地方政府發展戰略，支持國土開發、產業升級、產業集聚以及改善民生福祉等諸多方面都發揮了積極作用。
對於城投平台的發展歷程，平安證券首席經濟學家鍾正生等在近日的一篇文章中稱，上世紀80年代初，出於改革開放後經濟建設的需要，中央開始允許地方政府發債。面對之後出現的一些問題，1995年1月實施的《預算法》規定，“地方政府不得發行地方政府債券”，暫停了地方政府的發債行為。2008年之後，中央逐漸放開了地方政府發債限制，城投平台如雨後春筍般崛起。
由此，不少城投公司通過發債募集資金。鍾正生團隊將城投平台的發展歷程劃分為四個階段，2008年-2009年為發展階段，中央提出支持有條件的地方政府組建投融資平台；2010年-2013年為適度規範的過渡階段；2014年至今為監管趨嚴階段，2014年8月新《預算法》(修訂版)通過後，規定除在國務院確定的限額內發行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何其他方式舉借債務。
鍾正生團隊提到，新《預算法》(修訂版)通過後，相當於明確要求剝離城投平台的政府融資功能，即城投信用不再與地方政府信用掛鈎，地方政府不再對城投債兜底。但城投公司通常是地方政府下設的投融資國企，很難完全市場化，因此市場仍習慣把城投債看成有地方政府背書的高等級信用債，事實上直到目前為止城投公募債仍未有過違約。而即便是在2014年之後監管有過邊際放鬆的時候，總體的方針也一直都是化債。2022年底以來，監管機構對結構化發債的處罰力度加碼，城投融資監管愈發嚴厲。
今年7月召開的高層會議指出，“要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”。在地方政府債務中，相當一部分城投債被視為政府隱性債務，其規模各方莫衷一是，但多數學者認為在數十萬億元人民幣。
直面債務、盈利兩大難題
在地方税收和土地出讓金吃緊的情況下，城投債的風險再度受到關注。未來，城投公司債務該如何化解？熱議的城投公司轉型，又有哪些成果？在8月31日由中新經緯主辦的第十一屆財經中國V論壇暨新城投高質量發展峯會上，中新經緯採訪了多家城投公司和知名學者，共同探討新城投發展之路。
《第十四屆全國人民代表大會財政經濟委員會關於2022年中央決算草案審查結果的報告》顯示，截至2022年末，中央財政國債餘額約25.87萬億元，地方政府債務(包括一般債務、專項債務)餘額約35.07萬億元。
與上述數據對比，城投債務規模不小。中泰證券首席經濟學家李迅雷稱，2011年以來，全國城投有息債務快速擴張，每年增速均保持在10%以上。到2022年末，全國城投有息債務為51.96萬億元，相較2011年的6.8萬億元增長6.7倍。瑞銀亞洲經濟研究主管、首席中國經濟學家汪濤估算，截至2022年末，地方融資平台債務餘額為59萬億元(全都未計入地方政府顯性債務)，每年支付的利息成本約3萬億。這其中，約73%的地方融資平台債務屬於地方政府隱性債務，其餘部分則屬於商業性企業債務。
“目前，城投債的債務規模不斷增大，存在較大的隱性債務，導致債務負擔重，融資渠道受阻，中短期償債壓力較大。”國鑫發展資產管理有限公司總裁馬曉通對中新經緯分析稱。
面對新一輪經濟週期和後疫情下的弱復甦，城投公司還面臨着經營模式不清晰、投資回報率低等問題。如何化解債務並且盈利，成為數千家城投公司的當務之急。
宋鴻傑對中新經緯表示，從城投行業看，最大的風險是能否取得預期盈利。“由於多數投入的是政府的公益性項目，收入來源主要靠政府注資或補貼，一旦財政投入減少，將會出現盈利風險。同時，利率的不穩定、規模的無限擴張都會帶來不小風險。 ”
河北省邯鄲市水務集團有限公司總經理杜獻偉在接受中新經緯採訪時，指出傳統的城投類企業主要面臨四大問題：第一，可經營性的項目偏少，市場化程度偏低，偏向於基礎建設和政府項目代建。本身沒有良好的現金流，一些資產運轉不良；第二，傳統的城投類企業大部分停留在代建層面，沒有從策劃到運營的全產業鏈操盤能力，沒有實現向綜合運營商和服務商的轉型；第三，傳統城投類企業在人員引進、人才培養和人才鍛鍊方面都有一定不足，造成人才匱乏；第四，傳統城投類企業普遍存在業務結構單一的問題，這是傳統城投類企業轉型過程中轉型不徹底的突出表現。
馬曉通有相似的觀點。在他看來，部分城投公司資產質量不高，優質資產、經營性資產較少，非經營性資產較多，缺乏或者沒有明確定位的核心資產；部分城投公司業務結構單一，主要以地方基礎設施為核心，甚至還是以委託代建為主；市場化運作經驗不足，對公司的戰略管理粗放，資產運營效率較低；市場化經營過程中缺乏專業人員，人才隊伍儲備較為薄弱。
“城投的所有問題都歸結為資本資產問題。”中央財經大學政府預算研究中心主任王雍君表示，項目從前期準備、立項、建設，到未來的維護運營，週期可能涉及未來十年、二十年或更長時間。如果配套資金和投資者來源分散在很多部門管理，採取碎片化的體制，不從資本資產整體生命週期統一考慮，很多問題難以解決。
上述西部省份城投公司的相關負責人則擔憂應收政府債務收不回來，導致企業負債高企，業務發展受困。
積極化債與轉型升級
化解包括城投債在內的地方債務問題，是當前市場的熱門話題。
清華大學中國經濟思想與實踐研究院院長李稻葵認為，中央政府的負債率比較低，可以多發一些國債，在一些地方推行債務重組試點，將一部分債務市場化，無法市場化的債務可以核銷，還可以設立類似當年應對四大國有銀行資不抵債時的資產管理公司。不管怎樣，目前都需要破題。
着眼長期，業內的共識是：城投公司轉型迫在眉睫，必須走出一條高質量轉型、發展之路。
“城投類企業發展逐步進入了瓶頸期，需要儘快轉型。”杜獻偉指出，轉型的方向應當是城市綜合運營商、服務商。同時，城市建設隨着舊的城市基礎設施逐漸完備，新的基礎設施也要逐步開展，比如5G、新能源、充電樁、數字城市等，城投類企業要轉型為新的基礎設施承擔者。
杜獻偉稱，做好城市綜合運營、服務商要體現在精細化服務上，要適應城市消費結構的調整，要在城市精準服務、促進消費升級上起到引領作用。同時，要能夠建立良好的現金流。
宋鴻傑認為，城投公司是為政府承擔基礎設施建設以及為之投融資而生的，本質就是為政府搞服務的，是隨着國家政策的變化而不斷髮展完善的。因此，政府背書的優勢是無可比擬的，前景是光明的。
“我認為轉型應妥善處理好政府和市場的關係，把服務擔當和市場規則結合好，充分利用整合好政府資源，把市場利益最大化轉化為服務政府能力最大化，實現雙贏。”宋鴻傑説。
對於城投平台的轉型，賈康提出了以下六種可能性：一是市場化轉制，這樣可以使部分城投公司演變為地方公用事業的運營公司。二是將城市和鄉村的建設運營合在一起，成為地方政府的城鄉建設運營的公司，其業務範圍也可以因地、因時而異。三是可以調整演變為地方政策性的金融機構，成為地方財政信用體系或地方政策性金融體系的重要功能的組成部分。四是可以演變為完全市場化的公司法人，城投的業務活動就可不限於特定的轄區，可以去參與市場競爭。五是過渡態，有可能過渡到比較明確的第四種類型。六是資不抵債，破產清算。“和過去的運行隔開之後，新的平台不會再有任何財政信用化解方面的問題。它作為一個過去存在的法人主體，之後也不再成為市場中的一個參與者。”
(本文李自曼、馬靜、王玉玲亦有貢獻)
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責任編輯：李中元 羅琨