美力推最低税率本質仍是“美國優先”

　　自疫情暴發以來，美國聯邦債務飆升，甚至已經超過經濟規模。為此，以美國為首的發達國家極力推進全球最低税率，也就不足為奇了。四年前，美國時任總統特朗普要減税；四年後，美國時任總統拜登要加税。但不管加税還是減税，他們都致力於要把税收留在美國，其本質也仍是受“美國優先”的狹隘戰略思維所支配。

　　當地時間7月10日，二十國集團（G20）財政部長和央行行長第三次會議發佈公報稱，已就更穩定、更公平的國際税收框架達成歷史性協議，二十國集團支持跨國企業利潤重新分配、設置全球最低公司税率等措施，並呼籲更多國家未來加入磋商。

　　美國方面對該議題的協調可謂“格外殷勤”，多次提出“希望走得更遠”。儘管美方始終標榜希望以此改變跨國企業税基侵蝕，但也需看到其中的“醉翁之意不在酒”。

　　自2018年12月德國與法國聯合發佈在經合組織框架下推動全球最低税提案的聲明以來，一項全球反税基侵蝕方案（Global Anti-Base Erosion Proposal，GloBE Proposal，以下簡稱“GloBE”）應運而生。此次可以説是方案取得共識性的巨大進展。

　　經合組織對於設定最低税率的設想由來已久。早期，經合組織通過出台轉讓定價指南等指引，指導各國落實轉讓定價等反避税制度，但具體實施仍有賴於各國自己，實施效果難言成功。1997年，經合組織發起反有害税收競爭行動，採取了黑名單等懲戒措施，依然效果甚微。2013年，税基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行動計劃得到了二十國集團國家的背書，其中既有對現行轉讓定價規則、税收協定的修訂，也有新的多邊合作機制的構建，包括國別報告、多邊公約等。但BEPS對現行國際税收規則的修補仍然不足以從根本上解決税基侵蝕與利潤轉移問題。經合組織於2019年再次發力，發佈了兩大支柱改革方案，在第二支柱提案中，提出當前跨境所得税面臨的巨大挑戰，即BEPS行動計劃無法解決各國税制差異帶來的相關問題，引入了全球最低税改革方案，希望從根本上消除跨國納税人向“避税天堂”進行利潤轉移的避税動機，在實施機制上也建立了覆蓋範圍更廣的包容性框架。但必須承認，國際社會始終對GloBE方案的設計初衷及其內在規則的設計方案持不同態度，且由於缺乏多邊協調機制，各國基本上“各自為政”，對整體方案推動有限。

　　今年6月份，G7集團就該議題達成初步協議。必須看到，這種“突破”和疫情後的全球經濟，尤其是美國經濟有着深刻的關係。

　　事實上，由於美國跨國公司在避税方面“收益”一向最大，美國早就在反避税上想了許多辦法。自1986年裏根税改以來，美國跨國公司在低税管轄區堆積了大量的所得。保守估計，其規模不會低於2.8萬億美元。美國的反避税系統包括與境外控股避税相關的三項制度：受控外國公司（F分部）制度、全球無形低税所得（Global Intangible Low-Taxed Income，GILTI）制度和境外來源無形所得（Foreign-Derived Intangible Income，FDII）制度。其中，GILTI制度正是特朗普政府為了促使美國跨國公司將離岸所得匯回國內、直接或間接投資於美國國內所設立的重要反避税制度。此外，特朗普政府也進行了大規模減税，以吸引企業迴流。

　　但目前的情況與特朗普時期剛好相反，拜登政府所計劃的，是一個即將大幅度“加税”的計劃。減税都要防止避税，加税當然更加需要防止企業避税了。所以，就在前兩個月，美國新財政部長耶倫就在芝加哥全球事務委員會的發言中表示，將呼籲對全球企業徵收最低税率，並表示，此舉有助於結束“三十年來公司税率探底的競賽”。耶倫説這話的背景，或是美國不斷擴大且可能繼續擴大的財政赤字。

　　從美國2020財年（截至2020年9月30日）的財政數據看，赤字增長了兩倍，達創紀錄的3.1萬億美元。赤字佔GDP之比則升至16.1%，創下1945年以來最高水平。2020財年美國聯邦政府總收入3.4萬億美元，比上年下降1%，其中大部分下降發生在2020年3月份疫情開始在美國蔓延之時。同時，開支還在增加，隨着聯邦政府為小企業提供貸款、提高失業救濟金並向民眾發放現金支票，總支出增長了47%，達創紀錄的6.5萬億美元，這導致美國聯邦債務飆升。美國盡責聯邦預算委員會（CRFB）預計，債務規模70多年來首次超過經濟規模。為此，以美國為首的發達國家極力攜手推進全球最低税率，也就不足為奇了。

　　然而，雖然目前看來有了一定進展，但實際操作恐怕還存在重重困難。一方面，儘管規則的概念抽象，但近年來美國、法國、德國、奧地利、荷蘭、墨西哥等國圍繞GloBE方案的不同主體規則確實開展了各具特色的立法實踐，不過從經合組織公佈的公眾諮詢文件的反饋意見等看，社會各界對於在全球範圍內開徵最低税仍持較大分歧。各國對於“企業收入”的定義恐怕就有所不同，在不同領域和行業的補貼等優惠政策也不一而足，經合組織和非經合組織國家是否應該用“一刀切”的標準，各國也有不同態度；另一方面，設定最低税率是否就能夠讓加税通行無阻，加了税是否能夠讓赤字減少，也是美國面臨的問題。目前看來，在未來十年內，企業税改革計劃預計每年能為聯邦政府帶來約2000億美元的收入，約佔GDP的0.5%。拜登的方案能夠增加聯邦政府收入，但無法解決其面臨的財政失衡問題。

　　四年前，美國時任總統特朗普要減税；四年後，美國時任總統拜登要加税。但不管加税還是減税，他們都致力於要把税收留在美國，其本質也仍是受“美國優先”的狹隘戰略思維所支配。而想把税收留在國內，還真不那麼容易。面對未來的國際競爭，爭取新税權，會是一個重要着眼點。

　　（作者萬 喆 為北京師範大學“一帶一路”學院研究員 來源：經濟日報-中國經濟網）