設立新機構、調整老機構 新一輪國務院機構改革有何深意？

昨天下午，十四屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第二次全體會議，聽取國務院機構改革方案的説明。受國務院委託，國務委員兼國務院秘書長肖捷作關於國務院機構改革方案的説明。

據央視報道，肖捷在説明中指出，國務院機構改革作為黨和國家機構改革的一項重要任務，重點是加強科學技術、金融監管、數據管理、鄉村振興、知識產權、老齡工作等多項重點領域的機構職責優化和調整，轉變政府職能，加快建設法治政府。

北京青年報記者注意到，根據説明，此次機構改革之後，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門仍為26個。

設立新機構、調整老機構，改革開放以來第九輪國務院機構改革有何深意？北京青年報記者採訪了多位專家進行解讀。針對機構改革方案內容，中央黨校（國家行政學院）副教授張克表示，本輪國務院機構改革方案突出重點行業和領域，改革力度大、針對性強、觸及利益深，着力解決事關重大、社會關注的體制機制難點問題。

新一輪機構改革13項重要變化

重新組建科學技術部

組建國家金融監管總局

深化地方金融監管體制改革

證監會調整為國務院直屬機構

統籌推進央行分支機構改革

完善國有金融資本管理體制

加強金融管理部門工作人員統一規範管理

組建國家數據局

優化農業農村部職責

完善老齡工作體制

完善知識產權管理體制

國家信訪局調整為國務院直屬機構

精簡中央國家機關人員編制

重組

重新組建科學技術部

職能

加強科學技術部推動健全新型舉國體制、優化科技創新全鏈條管理、促進科技成果轉化、促進科技和經濟社會發展相結合等職能，強化戰略規劃、體制改革、資源統籌、綜合協調、政策法規、督促檢查等宏觀管理職責，保留國家基礎研究和應用基礎研究、國家實驗室建設、國家科技重大專項、國家技術轉移體系建設、科技成果轉移轉化和產學研結合、區域科技創新體系建設、科技監督評價體系建設、科研誠信建設、國際科技合作、科技人才隊伍建設、國家科技評獎等相關職責，仍作為國務院組成部門。

國家自然科學基金委員會仍由科學技術部管理，不再保留國家外國專家局牌子。

調整

將科學技術部的組織擬訂科技促進農業農村發展規劃和政策、指導農村科技進步職責劃入農業農村部。將科學技術部的組織擬訂科技促進社會發展規劃和政策職責分別劃入國家發展和改革委員會、生態環境部、國家衞生健康委員會等部門。

將科學技術部的組織擬訂高新技術發展及產業化規劃和政策，指導國家自主創新示範區、國家高新技術產業開發區等科技園區建設，指導科技服務業、技術市場、科技中介組織發展等職責劃入工業和信息化部。

將科學技術部的負責引進國外智力工作職責劃入人力資源和社會保障部，在人力資源和社會保障部加掛國家外國專家局牌子。

深化財政科技經費分配使用機制改革，完善中央財政科技計劃執行和專業機構管理體制，調整科學技術部的中央財政科技計劃(專項、基金等)協調管理、科研項目資金協調評估等職責，將科學技術部所屬中國農村技術開發中心劃入農業農村部，中國生物技術發展中心劃入國家衞生健康委員會，中國21世紀議程管理中心、科學技術部高技術研究發展中心劃入國家自然科學基金委員會。

解讀

充分體現完善科技創新體系戰略意圖

機構改革方案重新組建科技部，這一改革的意義是什麼？中央黨校（國家行政學院）副教授張克表示，重新組建科學技術部充分體現了黨的二十大關於“完善科技創新體系、加快實施創新驅動發展戰略”的戰略意圖。本輪機構改革科技部職責中增加的是頂層設計、戰略規劃、宏觀管理類職責，根本目的是為堅持把科技創新擺在國家發展全局的核心位置、把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐提供堅強有力的機構職能保障。

優化完善

優化農業農村部職責 國家鄉村振興局不再單設

根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，優化農業農村部職責，在農業農村部加掛國家鄉村振興局牌子，不再保留單設的國家鄉村振興局。

為統籌抓好以鄉村振興為重心的“三農”各項工作，加快建設農業強國，將國家鄉村振興局的牽頭開展防止返貧監測和幫扶，組織擬訂鄉村振興重點幫扶縣和重點地區幫扶政策，組織開展東西部協作、對口支援、社會幫扶，研究提出中央財政銜接推進鄉村振興相關資金分配建議方案並指導、監督資金使用，推動鄉村幫扶產業發展，推動農村社會事業和公共服務發展等職責劃入農業農村部。

全國脱貧攻堅目標任務完成後的過渡期內，有關幫扶政策、財政支持、項目安排保持總體穩定，資金項目相對獨立運行管理。

全國老齡工作委員會辦公室設在民政部 中國老齡協會由民政部代管

根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，完善老齡工作體制。實施積極應對人口老齡化國家戰略，推動實現全體老年人享有基本養老服務，將國家衞生健康委員會的組織擬訂並協調落實應對人口老齡化政策措施、承擔全國老齡工作委員會的具體工作等職責劃入民政部。

全國老齡工作委員會辦公室改設在民政部，強化其綜合協調、督促指導、組織推進老齡事業發展職責。中國老齡協會改由民政部代管。

調整隸屬關係

中國證監會調整為國務院直屬機構

中國證券監督管理委員會由國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構。

強化資本市場監管職責，劃入國家發展和改革委員會的企業債券發行審核職責，由中國證券監督管理委員會統一負責公司(企業)債券發行審核工作。

國家知識產權局調整為國務院直屬機構

國家知識產權局由國家市場監督管理總局管理的國家局調整為國務院直屬機構。

完善知識產權管理體制。加快推進知識產權強國建設，全面提升知識產權創造、運用、保護、管理和服務水平。將商標、專利等領域執法職責繼續由市場監管綜合執法隊伍承擔，相關執法工作接受國家知識產權局專業指導。

國家信訪局調整為國務院直屬機構

國家信訪局由國務院辦公廳管理的國家局調整為國務院直屬機構。貫徹落實新時代黨的羣眾路線，加強和改進人民信訪工作，更好維護人民根本利益。

精簡編制

根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，精簡中央國家機關人員編制。中央國家機關各部門人員編制統一按照5%的比例進行精簡，收回的編制主要用於加強重點領域和重要工作。

解讀

方案中明確指出，中央國家機關各部門人員編制統一按照5%的比例進行精簡，收回的編制主要用於加強重點領域和重要工作，這項舉措的目的是什麼？

張克表示，這是在財政收支矛盾日益突出背景下，機構改革堅持瘦身與健身相結合、堅持黨政機關過緊日子原則的重要體現。

精簡回收編制並不意味着大規模人員分流，而是按照嚴控總量、保障重點、優化結構、有增有減思路優化黨政機關人員規模和結構，不斷提升機構編制使用效益。

其他

地方金融監管體制

根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，深化地方金融監管體制改革。建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

中國人民銀行分支機構

根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，統籌推進中國人民銀行分支機構改革。撤銷中國人民銀行大區分行及分行營業管理部、總行直屬營業管理部和省會城市中心支行，在31個省(自治區、直轄市)設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。中國人民銀行北京分行保留中國人民銀行營業管理部牌子，中國人民銀行上海分行與中國人民銀行上海總部合署辦公。

不再保留中國人民銀行縣(市)支行，相關職能上收至中國人民銀行地(市)中心支行。對邊境或外貿結售匯業務量大的地區，可根據工作需要，採取中國人民銀行地(市)中心支行派出機構方式履行相關管理服務職能。

國有金融資本管理體制

根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，完善國有金融資本管理體制。按照國有金融資本出資人相關管理規定，將中央金融管理部門管理的市場經營類機構剝離，相關國有金融資產劃入國有金融資本受託管理機構，由其根據國務院授權統一履行出資人職責。

金融管理部門工作人員

根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，加強金融管理部門工作人員統一規範管理。中國人民銀行、國家金融監督管理總局、中國證券監督管理委員會、國家外匯管理局及其分支機構、派出機構均使用行政編制，工作人員納入國家公務員統一規範管理，執行國家公務員工資待遇標準。

釋疑

證監會為何沒有併入新組建的國家金融監管總局？

根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，中國將組建國家金融監督管理總局。與此同時，中國證券監督管理委員會由國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構。

既然都是金融監管部門，為何證監會沒有併入國家金融監督管理總局？浙江大學國際聯合商學院數字經濟與金融創新研究中心聯席主任、研究員盤和林指出，證券市場具有特殊性，其監管的市場主體並非只有金融機構，還有數量龐大的上市公司，相較銀保監會主要監管金融機構，證監會監管的半徑更大，不適合併入到金融監督管理總局當中。

盤和林還表示，此次金融監管體系改革通過合併監管的方式，擴大管理部門的監管半徑，對非證券類金融機構進行綜合性監管。監管部門職責更加明確，權力更加集中，統籌性綜合性監管能力更強，對系統性、綜合性風險的防範能力也將進一步加強。這對於消費者權益保護、防範化解金融風險方面，都能帶來積極影響，推動實現金融監管領域的高質量發展。

新組建

新組建國家金融監督管理總局

根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家金融監督管理總局，作為國務院直屬機構。不再保留中國銀行保險監督管理委員會。

職能

統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防範處置，依法查處違法違規行為。

調整

國家金融監督管理總局在中國銀行保險監督管理委員會基礎上組建，將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，中國證券監督管理委員會的投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局。

解讀

具有中國特色的金融“雙峯監管”進一步顯露端倪

根據説明，此次改革涉及金融機構的範圍比較廣、力度比較大，這對中國金融監管體制會產生什麼重要影響？

張克表示，過去中國金融監管體制改革還不夠徹底，一直有待進一步優化。比如，在混業經營大趨勢下，金融監管職責仍未完全整合，“一行兩會”的地方監管機構與地方金融監管部門、商務部門職責邊界不清晰，防範和化解金融風險能力亟待加強等。

他指出，這次改革統籌中央與地方金融監管機構設置、統籌配置各類金融活動政府監管執法職責，針對優化金融監管體制作出重大部署。改革一大突破就是按照全面依法治國、依法行政的要求，將國家金融監管總局、證監會由原來的參公管理事業單位明確為國務院直屬機構，這有利於提高金融監管執法職責履行的法治化水平。

招聯金融首席研究員董希淼接受北京青年報記者採訪時表示，政府工作報告指出，“有效防範化解重大經濟金融風險”，強調“防止形成區域性、系統性金融風險”。究其原因，問題之一在於中國分業監管體系與金融業綜合經營趨勢不相適應，金融監管部門之間溝通不暢、協調不夠。在金融業綜合經營趨勢日漸清晰、金融創新不斷深化的背景下，如何深化金融監管體制改革、構建現代金融監管框架成為一項重大課題。2017年以來，中國通過設立國務院金融穩定發展委員會、進行金融監管機構調整，進一步健全了金融監管體系，形成了“一委一行兩會”的格局，但金融監管仍存在一些問題與不足。

董希淼指出，目前國際上的金融監管體系主要有統一監管、分業監管和“雙峯監管”等三種模式。其中，“雙峯監管”模式是把監管職能劃分為市場行為監管和審慎監管。

他認為，本次金融監管體系改革之後，具有中國特色的“雙峯監管”進一步顯露端倪——人民銀行主要負責貨幣政策和宏觀審慎監管；國家金融監督管理總局統一負責除證券業之外的金融業監管和金融消費者權益保護；證監會負責資本市場監管，增加企業債券發行審核等職責。國家金融監督管理總局統一負責除證券業之外的金融監管，有助於減少監管空白和監管交叉，落實好行為監管和功能監管。

人民銀行作為中央銀行，剝離金融控股公司監管和消費者權益保護等職責，完善分支機構改革，有助於建設現代中央銀行制度。而證監會專門負責直接融資領域的監管，體現中國對大力發展資本市場、提升直接融資比例的重視。

從地方政府金融監管看，地方政府設立地方監管機構將來只負責監管職責，不再承擔金融發展、招商引資等工作，有助於解決地方政府金融監管機構既要監管又要發展的角色衝突。

與此同時，國家金融監督管理總局和證監會均為國務院直屬機構，金融管理部門工作人員納入公務員序列，機構層級和權威性以及人員積極性將得以提升。

新組建國家數據局

根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家數據局，由國家發展和改革委員會管理。

職能

負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等。

調整

將中央網絡安全和信息化委員會辦公室承擔的研究擬訂數字中國建設方案、協調推動公共服務和社會治理信息化、協調促進智慧城市建設、協調國家重要信息資源開發利用與共享、推動信息資源跨行業跨部門互聯互通等職責，國家發展和改革委員會承擔的統籌推進數字經濟發展、組織實施國家大數據戰略、推進數據要素基礎制度建設、推進數字基礎設施佈局建設等職責劃入國家數據局。

解讀

有利於加強對數字中國、數字經濟等統籌推進力度

新一輪國務院機構改革還組建了國家數據局，由國家發改委管理，為什麼要組建國家數據局？對此，張克表示，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會一體化建設是新時代新徵程對轉變政府職能、提高行政效率的迫切要求。

他表示，長久以來，推進數字中國建設的體制機制不夠完善，特別是大數據管理職能配置較為分散。中央網信辦、國務院辦公廳、國家發改委、工信部等部門在推進數字政府、數字經濟、數字社會建設方面存在職責交叉、多頭管理現象。

組建國家數據局，初步實現了數據資源整合共享和開發利用方面的頂層設計、戰略規劃、統籌協調、組織實施等主要職能統一。

將國家數據局設置為國家發改委管理的國家局，主要考慮到發改委是國家宏觀管理和經濟綜合部門，有利於加強對數字中國、數字經濟和數字社會建設的統籌推進力度。

觀察

歷次國務院機構改革突出“減”和“轉”

改革開放以來，中國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年進行了八次規模較大的政府機構改革。1982年至今，國務院機構改革每5年進行一次，今年已經是第九次。

北京青年報記者注意到，“減”和“轉”是歷次改革的兩個重要關鍵詞。

在“減”方面，1982年機構改革之前，國務院共有100個部門，人員編制超過5萬人，一個部委的副部長最多的時候能有20多位。當年機構改革之後，國務院所屬部委由52個裁併為42個，工作部門從100個減為61個。此後，機構設置一直不斷優化。到2018年，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門共26個。

在“轉”方面，歷次機構改革都同時伴隨着政府職能的不斷轉變。在2018年的機構改革之後，國務院機構優化調整，經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能得到加強，同時解決了60多項長期存在的部門職責交叉、關係不順事項。

改革開放以來歷次國務院機構改革

第一次改革

第一次改革啓動於1982年。改革之前，國務院工作部門達100個，人員編制達到5.1萬人。改革後，國務院所屬部委、直屬機構和辦公機構裁併調整為61個，編制減為3萬多名，精簡25%。

第二次改革

第二次改革是在1988年，首次提出了轉變政府職能的要求，緊密地與經濟體制改革結合起來。在這次改革中，國務院共撤銷12個部委，新組建9個部委，將農牧漁業部更名為農業部。通過改革，國務院部委由45個減為41個，直屬機構從22個減為19個，人員編制減少9700人。

第三次改革

到1993年，國務院工作部門又增加至86個，於是啓動了第三次改革。經過調整，國務院組成部門調整為41個，直屬機構調整為13個，辦事機構調整為5個。

第四次改革

第四次改革是在1998年，提出了機關行政編制要精簡50%的要求，是歷次機構改革人員精簡力度最大的一次。經改革，國務院組成部門由40個精簡為29個。改革後行政編制由原來的3.23萬名減至1.67萬名，精簡了47.5%。

第五次改革

第五次改革是在2003年，是在加入世貿組織的大背景下進行的。

這次改革，政府機構總的格局保持相對穩定，只是集中力量解決行政管理體制中影響改革和發展的突出矛盾和問題，重點推進國務院機構改革，進一步轉變政府職能，以便為促進改革開放和現代化建設提供組織保障。

除國務院辦公廳外，國務院29個組成部門經過改革調整為28個。

第六次改革

第六次改革於2008年啓動，主要任務是圍繞轉變政府職能和理順部門職責關係，探索實行職能有機統一的大部門體制。

改革內容包括：組建工業和信息化部；組建交通運輸部；組建人力資源和社會保障部；組建環境保護部，不再保留國家環境保護總局；組建住房和城鄉建設部，不再保留建設部，等等。

經過調整，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門27個，直屬特設機構1個，直屬機構15個，辦事機構4個，部委管理的國家局16個，直屬事業單位14個。國務院正部級機構減少4個。

第七次改革

第七次改革是在2013年，重點圍繞轉變職能和理順職責關係，穩步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衞生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。

在這次改革中，組建了國家衞生和計劃生育委員會、國家食品藥品監督管理總局、國家新聞出版廣電總局，重新組建了國家海洋局、國家能源局，不再保留國家電力監管委員會等。

經過改革，國務院正部級機構減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構增減相抵數量不變。改革後，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個。

第八次改革

2018年3月13日，國務院機構改革方案公佈，根據該方案，改革後，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個。

本版文/本報記者 董鑫 高語陽 李巖 程婕 統籌/徐鋒 池海波

圖片來源/人民日報客户端 視覺中國