美國總統拜登2月5日在非洲聯盟峯會上發表線上講話，他承諾與非洲國家合作，共同應對他主張的關鍵優先議題，包括對抗新冠肺炎疫情和應對氣候變化，促進外交關係以終止非洲大陸的衝突等。
相較中東、亞太等地區，有關大國非洲博弈的輿論熱度稍遜，尤其是美國方面，不過，這並不意味着美國沒有動作。2018年年底美國出台“新非洲戰略”後，相關舉措也仍在推進中。拜登政府任內，美國非洲戰略將呈現何種變化態勢？
1
一些非洲國家領導人希望拜登能使美非關係“重回正常”。尼日利亞、南非等國政府曾紛紛“提前”祝賀拜登當選，表達加強與美國新政府合作的願望。而拜登執政團隊中熟悉非洲的人及非洲裔眾多，世界因此對拜登政府的對非政策充滿想象。
除了具有黑人血統的副總統哈里斯，美國退役將軍勞埃德·奧斯汀1月22日創造了歷史，他成為美國首位非洲裔防長；琳達·托馬斯-格林菲爾德從事非洲事務多年，是最受矚目的黑人女性外交官之一，被提名擔任美國駐聯合國大使，她是拜登外交政策制定的核心人物之一；蘇珊·賴斯和米歇爾·加文在奧巴馬政府曾分別擔任美國駐聯合國和南部非洲代表。一些觀察家估計，米歇爾·加文將成為非洲事務助理國務卿。
21世紀以來，美國對非政策已形成基本框架，這在美國民主和共和兩黨間是一種廣泛共識。因此分析人士普遍認為，拜登政府對非政策相較以往不會有太大改變，充其量是在沿襲已有傳統的基礎上進行“微調”。
可以預見，上台伊始，受困於美國政治、經濟、社會等多重危機，拜登政府工作的重中之重是聚焦國內事務，以及一些緊迫的外交事務，對非政策恐不在優先考慮序列。競選期間，拜登團隊並未就新政府對非政策給予過多承諾，沒有提及美國會增加對非洲的援助和發展支出，也沒有承諾美國進一步參與應對非洲的安全挑戰。
2
展望未來，拜登政府對非洲戰略和政策可能將在四個方面彰顯特色。
一是以多邊方式參與全球抗疫，重塑美國聲望。疫情期間，美國特朗普政府執意退出世界衞生組織（WHO），給全球團結抗疫蒙上陰影。拜登在就任總統的當天，連籤17項行政命令，包括致函聯合國秘書長古特雷斯與世衞組織總幹事譚德塞，撤回特朗普政府做出的美國退出世衞組織的決定。
他承諾，美國將通過世衞組織向世界各國弱勢人口提供疫苗、診斷和治療項目，並表示美國將全面恢復對世衞組織提供的資金和人員支持。這些舉措對美國贏得包括非洲國家在內的廣大發展中國家的信任有一定作用，但美國國內類似“世衞組織在抗擊疫情中並沒有發揮應有的領導作用”“其他國家應作出堅定和公開承諾，支持對世衞組織的改革”等言論也不絕於耳。拜登政府可能會圍繞世衞組織改革等議題強加“美國方案”。
另外，譚德塞將於2022年首任期滿，參與繼任世衞組織總幹事人選角力將成為美國重塑影響力的重要一環。因此，拜登政府能否通過世衞組織“全心全意”幫助非洲等發展中國家抗疫，也有待進一步觀察。
二是繼續深化同非洲的經貿聯繫，使更多私營企業進入非洲。無論是奧巴馬政府提出的“電力非洲倡議”，還是特朗普政府提出的“繁榮非洲倡議”，核心目的都是擴大美非經貿合作。美國政府重視“經濟非洲”，既與近年來非洲快速發展有關，也與中國等新興經濟體國家不斷加大與非洲經貿合作相關。當今世界增長最快的10個經濟體中，6個在非洲。
在特朗普政府時期，美國通過《善用投資促進發展法案》，成立了美國國際開發金融公司（DFC）。該公司以更大規模資金、更靈活方式支持美國企業在非洲等廣大發展中國家尋找投資機會。特朗普在任時DFC未及發揮最大作用，拜登政府料將繼承這一“制度遺產”，加大對非投資，扭轉美非間不斷下滑的經貿合作。
具體做法上，拜登或將尋求在“平等和相互尊重”基礎上開展與非洲務實合作。尤其在全球經濟持續低迷的背景下，拜登政府為恢復美國經濟、增加本國就業，或將力推美國企業走進非洲，升級美國政府支持私營企業進入非洲的政策工具。同時將支持非洲大陸自由貿易區建設，尋求通過自貿區框架與非洲加大合作。另外，《非洲增長與機遇法案》將於2025年到期，該法案是美非經貿合作的根基。但法案受益國家有限，升級法案、重新錨定美非經貿合作框架的聲音不斷。拜登政府時期可能尋求延長或革新這一法案。
三是重塑美國在非洲“政治民主化”等議題上的“領導權”。使非洲成為西方民主的“追隨者”，一直是美國對非政策的重要內容，特別是在民主黨執政時期。有人推測，拜登消除特朗普非洲“遺毒”的關鍵一步，就是要重振非洲對西方民主的“信心”。
應指出的是，儘管美國內部危機重重，但美國鼓吹的所謂自由民主發展模式在非洲仍有一定市場。美國在埃塞俄比亞、剛果（金）、蘇丹等國的政治進程中，依然擁有較深較廣泛的影響力。
拜登政府在非洲拓展政治影響力的政策預計包括：利用經濟、軍事等多重政策工具加大對埃塞俄比亞等具有重要戰略價值非洲國家的影響，使這些國家成為展示所謂美國製度優越性的“優等生”；繼續加大對非洲青年一代的“型塑”，使其成為影響非洲政治進程的未來力量，奧巴馬政府時期美國提出“非洲青年領袖計劃”（YALI），該計劃目前已有成果，拜登政府可能會考慮強化其政治屬性，並加大資助規模。另外，或在污名化其他大國在非洲形象上出新招。
四是在一些專家學者看來，拜登政府將尋求在世界範圍內、在與中國競合的背景下重新定義非洲的戰略價值。美國國內關於美國對非政策的一些批評聲音認為，美國未將非洲置於其全球戰略框架內，而只是在發展援助等框架下定義非洲。特朗普政府對非新戰略將非洲視為對抗中國的棋子，引發非洲強烈不滿。諸多分析人士認為，拜登政府不會放棄利用非洲對抗中國的思路，但戰略上會有調整。
自“9·11”事件以來，美國軍方在十幾個非洲國家建立了龐大的前哨網絡，但非洲的暴恐活動有增無減，很多人質疑美國繼續在非洲駐軍是否有助於反恐。2021年是“9·11”事件20週年，或為拜登政府提供某種反思時機。拜登政府可能會尋求支持非盟、次區域組織和非洲國家強化打擊恐怖主義的能力，為美國“減負”。同時，為保持美國在非影響力，保證美西方在非洲有效的軍事合作，其可能將維持穩定的在非駐軍。（作者系中國國際問題研究院發展中國家研究所助理研究員）
欄目主編：張武 文字編輯：宋慧 題圖來源：新華社 圖片編輯：蘇唯
來源：作者：環球