高水平推進非首都功能疏解

　　作者：王利偉（中國宏觀經濟研究院經濟研究所副研究員）

　　“十四五”時期北京非首都功能疏解邁入新階段，疏解對象、疏解邏輯等都將發生很大變化，需要統籌考慮、系統謀劃、協同推進，高水平推進非首都功能疏解，助推京津冀地區實現高質量發展。

　　一、北京非首都功能疏解取得顯著成效

　　北京“大城市病”有效緩解。2014年以來，北京累計退出一般製造和污染企業2800餘家，疏解提升區域性批發市場和物流中心980餘個，制定實施了全國首個以治理“大城市病”為目標的新增產業禁限目錄，不予辦理新設立或變更登記業務累計達2.34萬件，“大城市病”有效得到緩解。常住人口實現由增到減，2017年全市常住人口20年來首次實現負增長，尤其是城六區人口下降明顯。交通擁堵得到明顯緩解，有關數據顯示，高峯行程延時指數從2015年的2.06下降到2020年的1.796，排名從全國第一下降到全國第五。環境質量持續明顯改善，2020年全市PM2.5年均濃度為38微克/立方米，較2015年下降42.6微克/立方米，全年優良天數較2015年增加90天，一類至三類水質河長較2015年增加15.8個百分點，劣五類水質河長較2015年下降42.1個百分點。

　　京津冀“抱團發展”顯著增強。京津冀三地聯合印發實施《關於加強京津冀產業轉移承接重點平台建設的意見》，共同推動非首都功能承接與疏解；建立高層互訪機制，定期就疏解北京非首都功能的總體思路、重大事項進行磋商和決策，不少地區和部門與北京市對口區、對口部門建立了定期互訪和交流溝通機制。多領域承接協作突破，在產業領域，津冀兩地聚焦產業疏解，“十三五”期間累計承接疏解項目4000餘個；在教育領域，北大附中、北師大附中、八一學校、北京八中等優質教育資源在津冀建設分校，推動優質教育資源共建共享；在醫療領域，重點推進京張、京承、京保等醫療衞生合作，北京22家市屬醫院積極與天津、河北開展醫療合作。協同基礎支撐更紮實，積極部署非首都功能承接平台，構建了河北雄安新區、北京城市副中心2個集中承載地以及“2+4+46”個重點承接平台，疏解承接格局形成。“軌道上的京津冀”加快建設，京張高鐵、京哈高鐵開通，京唐城際、京濱城際開工建設，北京與周邊地區國家高速公路“斷頭路”全部打通，環首都一小時交通圈加快形成。

　　國家高質量發展“動力源”彰顯。在非首都功能疏解進程中，北京和京津冀地區的輻射帶動作用更加突出，逐漸成為國家高質量發展的“動力源”。輻射帶動津冀功能增強，“十三五”期間，天津引進北京項目3062個、投資到位資金4482億元人民幣，河北承接京津5000萬元以上項目1171個、總投資11348億元。北京發揮科技資源優勢，通過建立緊密協作關係帶動津冀發展，以中關村為例，在天津、河北設立8800餘家分支機構，技術合同成交額由2014年的83.1億元增長至2020年的347億元。輻射帶動全國功能增強，相關數據顯示，北京非首都功能大量疏解至長三角、粵港澳大灣區和內蒙、山西等鄰近地區，輻射帶動全國其他地區的能力增強。

　　但也要看到，非首都功能疏解過程還存在一些問題，比如，功能疏解對北京經濟發展和財政收入提升造成一定影響，非首都功能不少疏解到了京津冀以外地區，對津冀帶動作用仍有待提升，非首都功能疏解承接機制仍有待完善等。

　　二、高水平推進非首都功能疏解

　　以一般製造業和物流市場為主體的非首都功能疏解漸進尾聲，新一輪非首都功能疏解即將開啓，疏解難度加大，疏解將面臨更加複雜“多方博弈”難題，需要統籌考慮、協同推進。

　　加強國家頂層設計和統籌指導。加強中央層面統籌協調設計，自上而下形成推動新一輪非首都功能疏解的強大動力。建議研究制定新一輪非首都功能疏解行動方案，及時解決疏解承接存在的“卡殼”問題。建立京津冀三省市關於非首都功能疏解的常態化對接機制，加快設計疏解承接利益分享機制，統籌解決疏解承接過程中面臨的各類銜接問題和要素配置問題，力爭讓更多非首都功能疏解至京津冀區域內。加強疏解承接動態監測評估，定期開展疏解承接調查研究，及時發現和解決疏解承接過程中出現的新情況新問題，提高疏解承接效率。

　　健全非首都功能承接格局。加快雄安新區、北京城市副中心集中承載地建設，有序承接符合兩地定位的非首都功能疏解。探索在北京遠郊區縣建立承接基地，承接中心城區功能疏解，分擔中心城區壓力，在北京市內探索破解“大城市病”的路徑。擇機謀劃佈局建設一批特色承載平台，精準承接北京特色功能疏解。提升分散疏解平台承載力，突出強化平台基礎優勢。

　　建立新型疏解承接模式路徑。充分考慮被疏解主體現實需求和落地成長規律，樹立“帶土移植”和“以人為中心”的新疏解理念，引導北京優質資源向承接地配置，全面提升承接地生產生活服務配套水平，打造“類北京”生態環境。綜合使用現代疏解手段，採取行政手段與市場手段、法治手段、信息手段相結合的疏解方法，推動各類要素在疏解承接中實現功能重組和優化升級，構建以疏解促提升、以疏解促進高質量發展的局面。推動更大力度模式創新，在津冀有條件的地區，採取合作共建模式，積極承接功能疏解。

　　制定責權利清晰政策保障體系。從國家、北京市和承接地三個層面出發，制定責權利明確的疏解承接政策保障體系。設立非首都功能專項資金，鼓勵機構外遷和外遷過程中的改制升級。建立要素保障機制，對外遷機構給予一定用地獎勵，加強重點承接地用地支持，給予疏解主體和承接地必要融資支持。完善銜接服務機制，加強人才落户、子女就學、配偶隨遷、住房保障等配套服務。