《開放天空條約》接連遭兩名重磅成員“拋棄”。
當地時間5月27日，美國國務院發佈聲明表示，經評估決定不再尋求重新加入《開放天空條約》。該聲明就此斷了外界對美國重返條約的“念想”。
另一邊，俄羅斯雖努力挽救條約，但未得到積極回應後，也啓動了退出《開放天空條約》的國內程序。
當地時間6月2日，俄羅斯聯邦委員會（議會上院）審議通過了廢止《開放天空條約》法案，該法案將交由俄羅斯總統普京簽字發佈後生效。
隨着美俄相繼打算退出，原本為釋放政治善意、增強軍事透明度而簽署的《開放天空條約》，如今似乎走上了一條“分崩離析”之路。
俄羅斯方認為，美國應為《開放天空條約》崩潰負全部責任。俄羅斯外交部表示，長期以來，俄羅斯為延續條約付諸了許多努力，但美方仍拒絕重返條約，這也表明美國無視歐洲及其盟國的利益。美國呼籲其他國家加強軍事領域透明度，而自己卻封鎖領土。
專家分析稱，近期美俄緊張關係不斷升級，接連選擇退出《開放天空條約》，不過是兩國關係陷入“低谷”的又一例證而已。
被“拋棄”的《開放天空條約》
《開放天空條約》簽署於1992年，自2002年起生效，包括美國、俄羅斯在內，共有34個締約國（雖然吉爾吉斯斯坦簽署了條約，但沒有批准條約。）該條約規定締約國能夠對彼此領土進行“非武裝方式”空中偵察，收集與軍事力量活動有關的數據。
不過，到對方空中偵察也要守“規矩”。
《華爾街日報》指出，任何國家都要在開展偵察行動72小時前提交申請，還要在行動前24小時提交飛行路線，被偵察國家軍事人員須陪同偵察過程。美聯社統計，自該條約生效以來，締約國之間已經進行了1500餘次空中偵察活動。
《開放天空條約》是冷戰結束後國家間建立信任的重要措施之一，目的在於通過相互“觀測”“偵察”，消除誤解，提升透明度，以及限制可能的緊張局勢升級，進而降低衝突風險。
美國不再尋求加入《開放天空條約》。/《華爾街日報》報道截圖
然而，就在條約生效近20年後，美國突然提出“退羣”。
2020年5月22日，美國認為俄羅斯違反了條約規定，並向其他締約國通報退約決定，表示除非俄羅斯重新履約，否則將於6個月後正式退出《開放天空條約》。俄羅斯認為，美方指責毫無根據，是“編造的謊言”，美方開出的履約條件也“絕對不可能接受”。
美國介意的是俄羅斯在加里寧格勒地區上空的飛行限制，俄羅斯認為，條約中允許對觀測飛行施加限制，並提及美國對阿拉斯加上空的限制更為廣泛。
就此雙方僵持了6個月，隨後迎來了美國“退羣”的最終結果。2020年11月，美國白宮國家安全委員會正式發佈聲明稱，美國不再是該條約的締約國。
美國動輒“退羣”，引發國際社會熱議。俄羅斯外交部認為，美國此舉既不利於歐洲安全，也不利於美國及其盟友的安全。作為締約國之一的德國，也對美國的決定“深表遺憾”。
2020年11月23日，中國外交部發言人趙立堅表示，中方對美方不顧國際社會反對，執意退出《開放天空條約》深表遺憾。美國此舉損害相關國家間的軍事互信和透明，不利於維護有關地區的安全與穩定，對國際軍控與裁軍進程也將產生消極影響。
如今，一句“不再尋求重返條約”關上了美國的“進羣”頁面，俄羅斯也審議通過了廢止《開放天空條約》法案，眼看着與條約漸行漸遠。
拜登對該條約的態度前後矛盾？
值得注意的是，美國總統拜登在上台前後對《開放天空條約》的態度變化。
拜登是軍控方面的“老手”，在參議院任職期間，他就曾負責軍控不擴散的問題。在拜登還是民主黨總統候選人的時候，他並不支持特朗普政府退出《開放天空條約》。
據美聯社報道，拜登對此持強烈批評態度，他指責特朗普的政策“短視”，放棄了美國在國際舞台上的領導地位。
另外，拜登在上台後主張重新“加羣”，重返世衞組織、巴黎協定，圍繞重返伊核協議的維也納會談也在進行之中。因此，外界有不少聲音認為，《開放天空條約》仍有被“挽救”的可能。
拜登跟上了特朗普的腳步，關閉了《開放天空條約》合作的可能。/推特截圖
然而，美國國務院的一句“不再尋求重返該條約”將這種可能擊了個粉碎。
拜登選擇不重返該條約或出於利益優先的考慮。中國社科院美國研究所研究員劉衞東接受新京報採訪時指出，拜登更感興趣的是重返多邊協定，如世衞組織、巴黎協定，他想要通過重新“加羣”，從而讓“羣”反映美國的意志、發出美國的聲音、體現美國的國際地位，而《開放天空條約》雖然有30多個締約國，但其更像是約束美俄雙方的“雙邊”協議，並不能幫助美國體現其國際地位或享受利益，反而要承擔更多義務。因此，從這點看，拜登的立場其實是一以貫之。
美國“鐵了心”選擇離場，於是俄羅斯也在重新評估其留在《開放天空條約》的必要性後要求退出。
事實上，俄羅斯原本想繼續留在《開放天空條約》。據《印度快報》報道，俄方希望同屬條約締約國的北約國家能夠保證，不與美國共享從俄羅斯收集到的信息，但俄羅斯表示，這些要求沒有得到北約國家的支持，這促使其選擇退出條約。
美俄關係“低谷”的又一例證
想要了解一份條約締結或解除的意義，離不開探究其背後的國際語境。
雖然《開放天空條約》締結於1992年，但時任美國總統艾森豪威爾在1955年便提出了“相互空中觀測”的説法。不過，當時美蘇雙方難以達成共識，導致這個概念被擱置了數十年。
冷戰結束後不久，經過多輪談判，美國前總統老布什才同俄羅斯及大部分北約國家簽署了《開放天空條約》。復旦大學美國研究中心教授張家棟認為，締結條約的初衷在於，增強戰略互信，減少因不瞭解和恐懼而導致的軍備競賽。
劉衞東指出，當時的國際氛圍處於“緩和”狀態，條約的簽訂是為了表達各自的政治善意，以體現對未來有樂觀期待。
然而，目前的國際政治環境相較當年已經發生了巨大變化。
因烏克蘭邊境問題、俄羅斯反對派領導人納爾瓦尼中毒問題，以及美國指責俄羅斯干預美國總統選舉，美俄之間的緊張氣氛正在不斷升級，雙方相互指責，負面溝通不斷。
當地時間2021年6月2日，俄羅斯索契，俄羅斯總統普京與政府官員舉行視頻會議。/IC Photo
劉衞東認為，在當前的國際政治背景下，美俄之間已經失去了當初締結條約時希望能夠“相互信賴”的心理狀態。“美俄相繼決定退出條約，不過是美俄關係不斷下行的又一個例證而已。”
正當大部分人的目光都聚焦於美俄兩方時，人們似乎忘記了，《開放天空條約》還有30多個歐洲國家，其中大部分都是北約成員國。
“歐洲國家已經淪為該條約的‘背景板’。”英國智庫“歐洲領導力網絡”（ELN）政策分析師Julia Berghofer撰文寫道。
長期以來，歐洲締約國家反覆強調該條約對歐洲安全的重要性。此前，比利時、捷克、芬蘭、法國、德國、意大利、盧森堡、荷蘭、西班牙和瑞典等10國曾發佈聯合聲明，認為《開放天空條約》是“信任建立框架至關重要的部分”，目的在於“提高跨歐洲-大西洋區域的透明度，改善這一區域的安全形勢”。
美俄相繼退出《開放天空條約》，Berghofer指出，儘管《開放天空條約》不會轟然倒塌，但這也使該條約逐漸變得“毫無價值”。這也凸顯出，歐洲國家在維持軍備控制方面影響力十分有限，歐洲安全問題只是美俄關係的“附屬產品”。
雖然拜登重申要修復跨大西洋夥伴關係，但無論是不顧歐洲國家利益退出《開放天空條約》，還是近期被爆出的拜登深入參與聯合丹麥竊聽歐洲政要事件，似乎都顯示出拜登在修復美歐關係上並非“誠意十足”。
“歐洲國家對美國的不可靠已經習以為常了。”劉衞東補充道，雖然拜登並不以“美國優先”之名，但是行“美國優先”之實。另外，拜登所謂的恢復盟友關係，並不意味着美國會為盟友國家帶去保障，他只是想要再次成為“盟主”。
張家棟指出，目前的情況對歐洲國家來講顯然是不利的，但不利到何種程度依然有待觀察。常言道，危機不只意味着危險，還暗含着機遇。Berghofer表示，歐洲-大西洋區域似乎正面臨軍備控制的空白，這也為歐洲國家提供了一個建立新的軍備控制制度的機會，如果歐洲國家想要從新一輪的軍備控制中獲益，他們就必須加強彼此間在軍備控制及威懾問題上的交流，在爭議問題上形成團結立場。
放大到國際社會來看，《開放天空條約》不僅與締約國有關，軍備控制還關係着國際社會的和平與安全。
事實上，隨着衞星科技的發展，《開放天空條約》存在的必要性也在不斷下降。用於偵察情況的飛機相對比較老舊，美國空軍已經停用了在《開放天空條約》框架內對俄羅斯進行觀察飛行的飛機。張家棟認為，對其他國家展開空中偵察的訴求，其實可以通過衞星技術來實現。因此美俄相繼退出條約，或不會對國際社會和平產生太大影響。
美俄仍在尋找合作空間
“德國之聲”指出，相繼放棄《開放天空條約》後，美俄之間只剩下一個較為有約束力的軍控條約——《新削減戰略武器條約》。
今年2月，美俄決定將該條約延長5年，至2026年2月5日。根據條約，雙方應在條約生效7年後將各自部署的核彈頭削減到1550枚，核導彈發射裝置和可發射核武器的轟炸機等運載工具的數量減至800件，其中已部署的核彈頭運載工具數量不得超過700件。
這份條約的延期意味着，美俄雙方在軍控方面仍存在一定共識。劉衞東指出，這種共識主要來自兩個方面，首先，核武器主要起到“威懾作用”，一旦使用後果無法預測，當前的主流思潮是沒必要在核武器方面繼續競爭，因為生產越多，維護保養成本就越高。其次，在全球競爭方面，如今更多強調的是經濟安全、高科技安全與產業鏈安全，只有搞好經濟，才能有效提升國家影響力。
就未來軍控合作方面，張家棟認為，美國很有可能會拉“新圈子”。此前，美國單方面退出《中導條約》時，就曾想要將中國納入《中導條約》之中。
對此，中國外交部發言人華春瑩表示，《中導條約》是美俄達成的雙邊性質的條約，其多邊化涉及政治、軍事、法律等一系列複雜問題，讓中國加入美俄對話和協議是一種變相“甩鍋”。中國始終奉行防禦性國防政策，發展中導等能力完全出於防禦目的，無意也不會對任何國家構成威脅。美方退約的真實目的是給自己鬆綁，卻拿中國説事，毫無道理，中方也不會接受。
拜登和普京將在瑞士日內瓦會晤。/推特截圖
除軍控問題外，美俄也在尋找其他合作的空間。
當地時間6月16日，拜登與普京將在瑞士日內瓦舉行首腦會晤。俄羅斯副外長里亞布科夫對此表示，會晤有助於兩國在網絡安全等問題上達成諒解，同時雙方任何具體決定和協議都將有助於防止雙邊關係進一步滑入深淵。
美聯社指出，此次首腦會談正值美俄關係急劇惡化，雙邊關係跌至幾十年來的“最低點”之時。
“外界不應對美俄首腦會談有過多期待。”劉衞東表示，從首腦個人關係和政府間關係來看，美俄關係並沒有緩和跡象。此次會談中，美俄雙方更多是各自表明立場。“只是一場為了接觸而接觸的會晤。”
即便美俄在會晤中取得積極進展，張家棟指出，美俄將《開放天空條約》拾起重籤的可能性也非常低。
新京報記者 欒若曦
編輯 張磊 校對 李立軍