伴隨着技術進步和能源革命，全球能源市場供需格局發生了巨大變化，這使得全球能源治理機制、體系及目標設定等隨之發生實質性變化。新冠疫情的暴發導致全球能源需求大幅萎縮，更加劇了能源市場主要行為體的行為模式及策略的調整轉變。特別是全球油氣價格震盪帶來的能源市場衝擊已不再簡單地停留於傳統能源博弈層面，而是轉變為油氣生產國爭奪出口市場的新型能源博弈。構建合理、有效且平衡各方利益的全球能源治理機制，進而維護全球能源市場的穩定和可持續發展，已成為當務之急。
中國作為全球主要能源消費和進口國，應充分利用結合自身在全球能源市場的角色定位，積極參與全球能源治理及推動全球能源治理機制的再調整和再平衡。在此基礎上，強化全球能源治理體系應對危機事件的能力，更好地維護全球能源安全。
全球能源治理的歷史變革與現狀
近年來，隨着全球能源供給安全、能源價格波動問題的凸顯，全球能源治理日益成為全球治理領域的重要議題。除IEA和OPEC等傳統國際能源機構外，ECT、IEF、IPCC等國際能源協調機制積極發聲，二十國集團也成為全球能源對話的重要平台。但因為能源治理機構自身的侷限性、缺少危機響應機制及部分功能缺失，傳統的全球治理體系影響力下降。而新冠疫情的暴發和油價下跌更加速了全球能源治理架構變革的步伐。
全球能源治理問題引起人們的關注最初源於“石油七姊妹”控制國際石油市場局面的出現。1960年，石油輸出國組織成立，隨後發生了兩次石油危機，這又刺激了全球能源治理向更大範圍和更深程度發展。1974年，在以石油消費國為主的經合組織框架下建立了國際能源署，由此形成了石油消費國聯盟與生產國聯盟相對應的治理格局。1991年，國際能源論壇成立，在一定程度上改善了能源生產國和消費國的溝通渠道。1990年代以來，在應對氣候變化、促進技術轉移、加強區域合作等多元化治理目標的驅動下，聯合國氣候變化框架公約秘書處、能源憲章條約、清潔能源部長級會議機制、國際可再生能源機構等國際能源治理機構相繼成立。
雖然現有全球能源治理機制層次多、範圍廣，但在維護國際能源市場穩定供給、公平競爭、綠色低碳及可持續發展方面逐步走向失序。首先，維持全球能源供求平衡及協調問題能力減弱。現行的能源治理體系導致全球能源供需矛盾突出，協調機制老化，不能完全適應新時代能力治理的需要。其次，公平性缺失。現有治理架構由美國等發達國家主導，新興市場國家和發展中國家話語權不足。資源分佈的不均衡性、能源生產與消費的錯位還催生了國際能源治理的公平性問題。再次，可持續性不足。缺乏針對氣候變化和低碳政策的國際治理，很難應對全球能源局勢的新變化，對未來社會的可持續發展造成較大影響。
當前全球能源治理的變化趨勢
在當前世界能源供需格局持續變化及新冠疫情常態化背景下，全球能源治理格局也發生諸多變化，主要體現在外部格局的變化和內部協調變化兩個層面。
第一，全球能源治理環境發生實質性變化。首先，從全球能源市場發展的長期宏觀背景看，能源技術革命和環境保護主義等因素改變了全球能源治理的前提假設。頁岩油氣革命後，美國逐漸實現能源獨立，從能源淨進口國變為淨出口國，全球油氣生產和供應格局形成以美、俄、沙特共同主導的複雜而微妙的三角博弈關係。其次，新興經濟體的能源需求大增，發展中國家的能源需求增長將佔據主要部分，其對國際油氣市場的影響力日益提升。再次，全球能源結構體系正在由化石能源轉向清潔、可再生能源，其消費結構正在呈現低碳化趨勢。
第二，全球能源市場或逐步進入低油價時代。2020年以來，全球油氣市場供需結構的失衡、能源出口國的激烈競爭及疫情衝擊等綜合因素推動了國際原油價格下跌。在疫情衝擊和出口國的激烈博弈下，沙特與俄羅斯為爭奪市場份額而導致減產談判破裂引發了世界範圍的“價格戰”，國際原油價格大幅下挫。據國際研究機構預測，受世界經濟增速放緩、全球石油消費已過峯值並進入下行區間、全球能源轉型加速推進、可再生能源已具備相當競爭能力等因素影響，全球低油價時代已經來臨。
第三，新冠疫情衝擊暴露出全球能源治理機構或組織角色的嚴重缺位。可以説，當前全球能源治理機制呈現出的“碎片化”，不僅令其協調性缺失，更加劇了全球能源變革和能源轉型市場震盪、國家間的利益博弈和惡性價格競爭。IEA和OPEC是共同維護國際石油市場穩定的主要對話機制，但在全球能源治理體系中所發揮的實質性作用仍十分有限，且疫情衝擊下的地位呈下降趨勢。面對低油價和需求急劇萎縮，歐佩克與非歐佩克產油國難以就減產保價實現實質性合作。而就天然氣領域，目前仍未建立專門的全球天然氣治理組織或機構。
第四，新冠疫情的暴發加劇了經濟民族主義和“逆全球化”趨勢，主權國家難以協調平衡利益並陷入合作困境。根據國際能源署預測，2020年多數歐佩克成員國的油氣收入將減少50%~85%，跌至近20年來的最低水平。歐佩克成員國間關於減產協議的利益分歧導致歐佩克的執行力和約束力減弱。此次新冠疫情衝擊更加暴露出“歐佩克+”機制在協調減產上的內在脆弱性。
第五，能源市場金融治理被西方國家所主導。當前能源尤其是石油的金融屬性突出，通過能源金融衍生品可很大程度掌控石油等能源價格形成的主動權。在國際金融市場快速發展背景下，能源金融化逐漸凸顯。期貨市場出現後，油氣逐漸脱離商品屬性，其金融屬性進一步加深，西方金融市場發達的優勢進一步凸顯。
第六，氣候變化及可再生能源正在成為全球能源治理的焦點。21世紀以來，環境保護和應對氣候變化問題受到國際社會越來越多的關注。目前已經有超過90%的聯合國成員國和3000多家國際組織參與到國際氣候談判之中。儘管《京都議定書》後的多次談判未達成具有操作性的協議，但這並不妨礙氣候變化問題成為全球能源治理中最為關注的焦點。減少化石能源消費、提高清潔能源在各國能源消費結構中的比重已成為各國共識。
完善當前全球能源治理的中國應對策略
中國作為新興經濟體國家的代表應積極參與全球能源治理體系變革。新冠疫情的暴發對中國的能源安全提出新的挑戰，更賦予中國深度參與全球能源治理的可能與空間。中國應通過推動自身能源結構調整及能源市場化改革，在完善自身組織架構的同時，為全球能源治理改革做出自己的貢獻。
第一，積極參與推動構建真正的全球性能源治理協調機構。目前，全球能源治理架構較為分散且缺乏權威性，亟需在現有機制基礎上構建新型全球能源機制，這需要中國等新興經濟體的參與支撐。積極推動升級現有全球能源應急響應機制，應成為全球能源治理能力建設的重要內容。建議在IEA、OPEC等國際組織的石油安全保障機制的基礎上擴充應急響應機制的功能。
第二，利用G20平台促進發達國家與新興經濟體在能源治理方面達成共識。二十國集團涵蓋全球最具影響力的經濟體，擁有多層次治理主體間的協調和應對危機能力。藉助G20平台，可以推動新興經濟體更多地參與到全球能源供需結構之中，更好地平衡全球能源供需市場。
第三，擴大中國原油期貨交易規模，積極推動人民幣的能源計價結算能力，推動人民幣國際化。原油貿易以人民幣結算將有效規避匯率風險、擺脱對美元支付系統的依賴。國際油價動盪和美元短期疲軟是推進人民幣國際化進程的有利時機。中國可以利用這一時機鼓勵國內外金融機構和投資者參與市場交易，建立基於“中國價格”的區域性石油交易中心，提升自己在國際石油市場上的定價權。
第四，要構建全球節能和清潔能源技術的研發與推廣體系。各國要以節能技術引領、催生新型能源的研發，優化升級能源結構，加強可再生能源和氫能、核能等重大能源技術研發等方面的合作，在為全球能源革命提供科技支持，以能源轉型推動構建綠色能源治理格局。
當前外部環境的不穩定性和不確定性增多。但是，越是形勢困難，我們越要擴大開放，以高水平開放應對逆全球化的趨勢，我們要不斷擴大內需、以超大市場的吸引力避免“脱鈎”局面的出現。同時，中國還應完善國內能源政策，加強國內能源供給保障能力建設，提升國際能源市場話語權，以應對國際局勢中極端情況的出現。
近日召開的中央政治局會議強調，要“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。在當前複雜的國際環境下，我國應充分做好應對國際局勢變化的準備，以國內大循環為主體，提升能源供給保障能力、確保能源安全。首先，要進一步提升我國油氣生產能力，通過加強勘探開發，改革油氣體制機制提高我國油氣產量。其次，要擴大油氣進口，加大油氣儲備，以應對可能出現的油氣供給中斷等極端情況。再次，通過發展煤化工替代石油化工產業，充分利用我國煤炭資源相對充裕的優勢，改善油氣對外依存度過高的局面。此外，我國應積極推動新能源發展，鼓勵低新能源車推廣，減少化石能源消費，進而改善我國能源對外依賴度過高的局面。
總之，中國參與和推動國際能源治理，必須立足國際國內兩個市場，利用一切可以利用的資源，加大油氣儲備和應急處理能力，以能源消費革命、供給革命、技術革命、體制革命及國際合作，應對國際能源供需格局新變化、能源發展新趨勢，更好保障國家能源安全。
作者為中國社會科學院研究生院原院長、國際能源安全研究中心主任