摘 要
核心觀點
本期專題我們盤點了2019年1940家城投平台控股股東相對於2018年的變化，以股東在政府部門內部的變化、股東從政府部門變成公司這兩類變化為主。在城投政企分開和市場化轉型大背景下，未來城投股東變遷還將持續發生，其中平台整合類可能藴含投資機會。
本期專題：城投股東變遷大盤點
城投控股股東變遷時有發生，我們對1940家城投2019、2018年控股股東情況進行統計，其中189家城投2019年控股股東較2018年發生變遷，其中華東地區股東變遷的城投平台數量最多。
本文將城投平台股東變遷分為四類，第一類為股東在政府部門內部的變化、第二類為股東從政府部門變成公司、第三類為股東從公司變成政府部門，第四類為股東在公司之間的變化，2019年城投股東變遷以第一二類為主。
城投平台股東變遷藴含投資機會，但需防範政府支持弱化
城投第一類股東變化符合政企分開原則，有助推動構建國資監管大格局。第二類變化主要集中在由國資管理機構變成公司，發生第二類變化的平台新的控股股東一般為當地城投集團，一方面符合政企分開的大趨勢，另一方面資產劃轉有助於打造區域大型城投平台。
出於城投監管政策的要求，政企分開和市場轉型的原則下，未來城投平台控股股東變遷還將持續發生。城投平台整合也是股東變遷的重要原因，其中可能藴含投資機會。平台市場化轉型趨勢下需要關注政府支持意願，防範經營能力弱且政府支持意願弱化帶來的相關風險。
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本期專題：城投股東變遷大盤點
城投平台控股股東變遷時有發生，本期專題對其進行分類梳理研究。我們對1940家城投平台的控股股東進行了甄別，其中260家城投平台2019年控股股東與2018年不一致。剔除部分控股股東沒有實質性變化的城投平台，剩餘189家城投平台控股股東發生實質性變化，截至2020年7月27日這些城投平台存續城投債餘額共計8059.9億元。
本文重點研究城投平台控股股東變遷類型，將城投投平台控股股東變遷分為四類：第一類為股東在政府部門內部的變化、第二類為股東從政府部門變成公司、第三類為股東從公司變成政府部門，第四類為股東在公司之間的變化。
2019年華東地區控股股東變遷的城投平台數量較多
2019年華東地區控股股東變遷的城投平台數量最多。從平台數量來看，華東地區控股股東類型變化的平台數目最多，佔比達到56.6%，其次是西南和華中，華北、華南、西北、東北均不超過10個，發生變化的平台數量較少。
從城投債餘額來看，華東地區控股股東變遷的平台餘額最高，達到4545.2億元，佔比達到56.4%，華中和西南分列二三位，其餘地區城投債餘額均不超過250億元。
分省份來看，江蘇控股股東發生變化的城投平台數目較多，城投債餘額高。江蘇省控股股東變遷的城投平台數目及城投債餘額均排在第一位，分別為39個、2055.2億元，佔比分別為20.6%和25.5%。
2019年城投平台控股股東變遷以第一二類變化為主
本文將城投平台股東變遷分為四類，第一類為股東在政府部門內部的變化、第二類為股東從政府部門變成公司、第三類為股東從公司變成政府部門，第四類為股東在公司之間的變化。
2019年，城投平台控股股東發生第一類變化的數量最多，其次是第二類變化，二者佔比之和達到85.5%，第三類變化和第四類變化數目較少。
城投債餘額方面，發生第一類變化的平台城投債餘額最高，其次是第二類變化，二者佔比之和為88.7%，發生三、四類變化的平台城投債餘額較低。
第一類股東變化符合政企分開原則，有助推動構建國資監管大格局
第一類變化中股東由財政局、人民政府變成國資委的平台數目最多。控股股東發生第一類變化的城投平台一共88個，可以進一步成24種類型，其中最主要的9種細分類型變化涉及兩個及以上城投平台，合計涉及73個平台。從平台數量來看，控股股東由財政局變成國資管理機構的數量最多，達到15個，其次是國資管理機構自身的變化、人民政府變成國資管理機構、國資管理機構變成財政局。
除了控股股東在政府部門之間的轉換，部分第一類股東變化還涉及部分城投平台控股股東行政級別的提升。16家平台控股股東行政級別發生變化，城投債餘額達到1171.2億元，數目及餘額佔比分別為18.2%和26.7%，其中由經開區管委會變成市級人民政府以及由經開區管委會變成市級國資委的平台數量較多，城投行政層級提升一定程度上反映了上級政府對於城投平台的重視，有助於獲取更多的資源。
城投平台統一由國資管理機構監管有助於理順機制，加快形成國資監管一盤棋。根據國務院國資委《關於進一步推動構建國資監管大格局有關工作的通知》，構建國資監管大格局的重點任務是，按照“法定職責必須為”的要求，統籌推進全面履行職責；轉變監管思路，統籌推動形成以管資本為主的國有資產監管體制；堅持政企分開、政資分開原則，統籌深化經營性國有資產集中統一監管。城投平台統一由國資管理機構監管，符合城投監管政策政企分開的大趨勢，加快推動形成國資監管一盤棋。
第二類股東變化有助於打造區域大型城投平台
第二類變化主要集中在由國資管理機構變成公司。從平台數量來看，控股股東由國資機構變成公司的城投平台數量最多，達到42個，佔比為54.5%，其次是由人民政府變成公司以及由財政局變成公司，其餘細分類型變化平台數目均不超過3個。
從城投債餘額來看，由國資機構變成公司的餘額最高，達到2037.8億元，佔比為73.9%，其次是由財政局變成公司以及由人民政府變成公司，其餘類型城投債餘額均不足100億元。
發生第二類變化的平台新的控股股東一般為當地城投集團，一方面符合政企分開的大趨勢，另一方面資產劃轉有助於打造區域大型城投平台。該類變化的資產整體劃轉一般由區域的國資委主導，通常是將企業整體劃轉至某一公司旗下，一般來説，整體劃轉有助於打造資產規模較大、評級較高、融資成本較低的區域大型城投平台，降低區域融資成本。
舉例來説，2019年璧山區政府將重慶市璧山區城市建設投資有限公司99.22%股權劃轉至重慶兩山建設投資有限公司，璧山城投的控股股東發生變化。隨着璧山城投納入兩山建設的合併範圍，兩山建設資產規模大幅增加，也成為璧山區最重要的基礎設施建設主體，基礎設施建設業務範圍由重慶璧山高新技術產業開發區拓展至璧山區全區，業務區域專營性有所增強。
第三類股東變化數目較少，多與國資統一監管有關
第三類股東變化合計僅涉及11個城投平台，涉及的城投債餘額也較少，類型集中在由公司變成國資管理機構。從平台數量來看，由公司變成國資管理機構的數量最多，達到8個，佔比為72.7%，其餘類型的股東變化平台數量均不超過2個。從城投債餘額來看，由公司變成國資管理機構的餘額最多，達到262.8億元，佔比57.4%，其餘類型平台城投債餘額均不超過130億元。
第三類變化多與區域經營性國有資產統一監管相關，有助於推動建立規範的國有資產監管體系。以濟寧兗州惠民城建為例，按照濟寧市委市政府《關於加快推進國有企業改革的十二條實施意見》精神等，濟寧市政府將濟寧市兗州區華融經濟發展投資有限公司持有的濟寧市兗州區惠民城建投資有限公司100%股權無償劃轉至濟寧市兗州區國有資產監督管理局，對區屬經營性國有資產實施統一監管，對於進一步推進政企分開、政資分開，建立規則統一、權責明確、規範透明的國有資產監管體系等方面都具有十分重要的意義。
第四類變化部分多與集團內部股權劃轉有關
第四類股東變化涉及的平台數量較少，合計僅涉及13家城投平台，一般為控股權在集團內部的轉移。例如，2019年湖濱城投控股股東由宿遷市經濟開發總公司變為宿遷開天投資發展有限公司，宿遷市經濟開發總公司持有宿遷開天投資發展有限公司100%股份；2019年上海臨港控股股東由上海臨港經濟發展集團資產管理有限公司變為上海市漕河涇新興技術開發區發展總公司，而上海臨港經濟發展集團資產管理有限公司為上海市漕河涇新興技術開發區發展總公司股東。
城投平台股東變遷藴含投資機會，但需防範政府支持弱化
出於城投監管政策的要求，在政企分開和市場轉型的原則下，未來城投平台控股股東變遷還將持續發生。2014年43號文《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》以來，監管政策着力推動城投平台市場化轉型，政企分開、劃清政府和企業界限是其中重點。
這就要求城投平台從特殊的“第二財政”向地方國企轉型，如我們統計的第一類股東變化和第二類股東變化在2019年城投股東變遷中佔比較大，控股股東由財政體系轉變為國資體系，甚至進一步地從政府部門轉變為公司，也是政企分開的監管政策應有之義；在此推動下，未來城投平台股東調整還將持續發生。
城投平台整合也是股東變遷的重要原因，其中可能藴含投資機會。城投平台整合擴大了企業的業務範圍，提高了資產規模，提升了企業區域地位，長期將帶動信用資質提升，有助降低企業融資成本，對於當前城投平台化解債務風險的核心主題有重要意義。
城投平台整合以兩種形式為主，第一種是新設立一家控股集團，將區域內城投平台從國資委劃轉至其名下成為子公司；第二種是將區域內其他城投平台劃轉至區域內資產規模較大的城投平台，進一步做大其資產規模。這兩種整合形式都涉及股權劃轉，我們統計的第二類、第四類變化多與城投整合有關。城投平台整合對於被整合主體和整合後主體都有一定好處，有助於增強雙方融資能力，降低流動性風險，可能帶來投資機會。
平台市場化轉型趨勢下需要關注政府支持意願，防範經營能力弱且政府支持意願弱化帶來的相關風險。地方政府對區域內城投平台的支持能力和支持意願是城投平台償債分析的重點。平台控股股東從財政體系轉變為國資體系或市場化公司，符合監管政策的要求。
但城投轉型的難度多和稟賦相連，部分城投經營能力不佳，若沒有相應政府支持，或出現一定的風險。需要持續觀測城投市場化轉型的過程中，地方政府對城投平台的支持意願。