美元霸權下，SWIFT也不得不“認敵作父”

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2018年以來，美國從貿易、科技及金融等多個方面給中國增加阻力，SWIFT這個“中立”的組織也成為霸權工具之一。

原本公平的中立者緣何改變立場？讓我們回溯天平傾斜之路。

起

防止美國一家獨大

在SWIFT之前， 電傳是跨境轉賬的唯一方式，因為需要接收者人為地對編碼解釋和執行，不僅低效，還有很多操作錯誤，給國際支付帶來了很大負擔。

隨着大型跨國銀行將注意力轉向發展國際業務，對可靠的計算機通信系統的需求驟增。大銀行的客户遍佈全球，跨國公司和跨國銀行之間的合作導致了 若干不同的電子數據交換系統的發展，它們利用郵政、電話和電報系統開發私有網絡，為國際金融交易制定 獨特的內部標準。

SWIFT是歐洲在支付領域聯合成立的組織，略帶諷刺的是，其誕生之初的意圖是為對抗美國的一家獨大。

美國的花旗銀行是最早的試行者。上世紀70年代初，花旗位於紐約的IT中心開發了一種名為MARTI的專有消息標準， 試圖將自己的專有標準用於國際支付，但遭到了銀行界的反對。

1973年,在法國和荷蘭銀行敦促下，6家主要的國際銀行在比利時法律下共同成立了SWIFT，以組織的形式將成員聯繫在一起。隨即得到了來自15個國家的239家銀行的支持。

SWIFT的業務主要是傳輸信息流，是跨境資金劃付的基礎。該信息包含了有關銀行、賬户持有人、轉賬金額、轉賬日期等。與美國的CHIPS、BACS等其他電子資金轉賬不同， SWIFT僅是“不帶感情”的信息傳達者，關鍵的業務和解釋還是要銀行負責。因此，SWIFT系統可以接近國家清算系統、外匯交易系統和債券結算中心等平台。

1977年，SWIFT系統傳輸了第一條信息；1979年，SWIFT在美國的第一個辦公中心建立。

1984年，美國國會稱： SWIFT是一種與這些大型銀行內部系統競爭的手段。 但那時美國聯邦系統，如FEDWIRE和BANKWIRE，滿足了美國國內銀行間對消息傳輸的需求。

儘管從經濟角度美國對於跨國支付系統並無迫切需要，但SWIFT掌握大量通過其傳輸的資產信息。 金融是現代經濟的血液，而掌握“血液”流向的機構具有戰略意義。

巨量有價值的信息被美國盯上，但那時的SWIFT尚能堅守中立的初衷。

上世紀80年代末，時任美國司法部助理總檢察長鮑勃·穆勒曾與SWIFT接洽，希望調閲信息，但被婉拒。受G10集團各國央行及歐央行的監督，SWIFT很清楚，即使是美國的司法部門也無權讓其提供數據，而且SWIFT作為中立的基礎設施服務方不應該給任何國家讓路。

20世紀90年代初，SWIFT捲入到關於識別和跟蹤非法活動的討論。

時任SWIFT首席執行官的Lenny Schrank後來回憶，他在1992年上任後的第一次會議接觸了反洗錢政府間金融行動特別工作組的Alexander Karrer。當時，FATF希望與SWIFT合作使調查更容易。這是SWIFT的管理者第一次開始思考: 也許我們有一些政府需要的數據。

不過，當FATF向SWIFT提出信息要求時，Lenny Schrank表示:“我們不接受組織或政府傳票。” 美國多次嘗試調用SWIFT數據，而未能成功。

承

中立的SWIFT

中立的國際組織讓步於美國的要求，緣起於地緣政治緊張加劇。

2001年911事件令全球共憤。美國啓動 恐怖分子財務追蹤計劃，授權美國財政部可以追蹤恐怖分子的資金流動。

在調查恐怖主義活動時，美國財政部再次聯繫了SWIFT。根據TFTP，財政部發布了與恐怖分子有關的行政傳票。

美國財政部邀請SWIFT的首席執行官Lenny Schrank參觀財政部大樓。醉翁之意不在酒，時任財政部長O'Neill和財政部總法律顧問Aufhauser希望藉此機會與SWIFT達成協議。

Aufhauser擔當本次談判的主力，他頗有信心，因為根據IEEPA*, 政府已擁有申請檢索數據的法律權力。Aufhauser對他説：“你可以去法庭挑戰我們，但這對雙方都不利。我不認為你能贏，而且你其實也並不想贏。”

的確，雖然Schrank身在其位，但他是一個美國人，911事件的發生改變了太多事。

談判結束後不久，SWIFT與美國簽署了談判條款以及一份諒解備忘錄，包括對財政部訪問和使用SWIFT數據的限制，針對有限目的的數據請求和審計流程。但無論是美國利用法律強制手段獲取信息以追蹤可疑恐怖資金流動的細節，還是SWIFT參與該計劃的細節，都沒有公開。

反恐為美國獲得SWIFT的數據鋪平了道路，而比利時與美國之間的一份諒解備忘錄。

一石激起千層浪，輿論開始發酵，政府立刻回擊。

輿論愈演愈烈，SWIFT不得不發出聲明回應：“SWIFT非常重視其作為國際金融體系關鍵基礎設施的作用，並與有關當局合作，防止對國際金融體系的非法使用……財政部已對數據使用的目的、保密性和監管做出重要保證。獨立審計對此提供了額外保證，確保充分遵守保護措施。”

2006年9月，比利時政府宣佈與美國政府當局進行這些SWIFT交易違反了比利時和歐洲的隱私法。荷蘭數據保護局聲稱，荷蘭銀行如果將其客户的數據移交給美國政府，可能會面臨罰款。

2009年，除美國和荷蘭外，SWIFT在瑞士開設了第三個數據中心。同年， SWIFT引入了新的分佈式架構，包括兩個消息傳遞區域:歐洲和跨大西洋，因此來自歐洲SWIFT成員的數據不再鏡像到美國數據中心。歐洲區域消息存儲在荷蘭和瑞士操作中心;跨大西洋區域消息存儲在美國和瑞士操作中心。歐洲以外的國家被默認分配到跨大西洋區域，但可以選擇將其消息存儲在歐洲區域。

2010年6月， SWIFT將數據庫的鏡像副本從美國移到歐洲，歐盟達成了一項“SWIFT協議”，派遣調查法官作為歐盟的高級代表赴美國，以監控TFTP的活動，同時要求美國儘可能縮小使用的數據量。

然而，故事至此並未結束，美國真能“安分守己”嗎？

外國銀行需要能夠處理美元交易才能開展日常業務,這意味着它們很容易受到美國壓力的影響。具體來説， 需要美國2006年開始部署的“次級制裁”系統來實施。

正如Zarate在《財政部的戰爭》那本書裏所描述的那樣，美國發現“銀行是最重要的，是國際體系的韌帶”。用前財政部外交事務高級官員Rachel Loeffler的話來説：“美國的國家安全政策和國際銀行體系已經密不可分。”

如果美國外交目標未達成，它就很可能威脅切斷外國金融機構使用美元清算系統的權限。2013年，美國中央情報局和國家安全局前僱員愛德華·斯諾登為這一猜測提供了確鑿的證據。

他曝光的文件證實了：儘管有SWIFT協議的存在，但美國還是啓動了一個特別項目直接獲取SWIFT的所有信息。當然，所有項目機制都是以打擊洗錢、恐怖主義、販賣武器和毒品等名義進行的。

奧巴馬選舉口號——

“是的，我們可以” “是的，我們在監視你！”

2012年，美國藉助SWIFT制裁伊朗也側面反應出，SWIFT已經成為美國的金融武器。

2012年2月，美國參議院銀行委員會一致批准了對SWIFT的制裁，旨在迫使比利時金融電信網絡終止與黑名單中伊朗銀行的聯繫。SWIFT無從抵抗，如果不禁止疑似伊朗實體利用其網絡，其董事會和股東有可能受到處罰。2012年3月，在美國的威脅下，SWIFT取消了被美國列入黑名單的伊朗金融機構的會員資格。SWIFT還宣佈：“根據歐盟對伊朗金融業制裁的規定，終止對30家伊朗銀行跨境支付服務項目” 。

如果一個銀行被SWIFT“開除”，就相當於被全世界其他銀行隔離。

“將伊朗脱離SWIFT是進一步孤立伊朗和伊朗金融交易流動的一種非常有效的方式。”

——前國務卿希拉里·克林頓

這一打擊效果的確立竿見影，伊朗公司不得不重啓哈瓦拉支付系統代替SWIFT，交易時間變得更長，成本也更昂貴，對伊朗的石油出口帶來嚴重打擊。2012年10月，伊朗總統馬哈茂德·艾哈邁迪內賈德哀嘆：“伊朗經濟受到了直接的衝擊，石油出口鋭減，銀行轉賬被禁止，匯率暴跌。” 2015年7月，伊核協議通過。

伊朗石油出口金額

SWIFT的一些成員都在質疑它是否是西方的政治工具。如果能剔除伊朗，那麼是否能夠對敍利亞、朝鮮等其他受到大國指責的國家或金融機構使用同樣的手段？

如今，金融排斥被視為一種主要的手段， 即便SWIFT的高管們希望伊朗是個例，但可能為時已晚。

2017年3月，受朝核問題的影響，SWIFT響應聯合國要求，將朝鮮銀行剔出系統；2018年11月，伊核危機再次升級，財政部部長史蒂芬·姆努欽放話：“如果SWIFT為伊朗銀行提供服務，它可能會受到制裁。”

至此，SWIFT的“中立性”已經備受質疑，但它已經沒有回頭路可走。

時至今日，SWIFT已然覆蓋200 多個國家和地區，串聯11,000 多家機構，每天發送大約3360萬筆交易信息。

SWIFT系統發佈的交易信息量，百萬條

合

你有張良計，我有過牆梯

德國總理默克爾稱“銀行不喜歡制裁，但更不喜歡可能被恐怖分子交易滲透、不被美元接納的轉賬系統。” 默克爾潑冷水的原因在於美元體系過於強大。在SWIFT系統中，美元交易金額佔到40%以上，處境十分艱難。

“你有張良計，我有過牆梯”， 未雨綢繆的行動已然開始，一方面積極思考SWIFT“替代品”，另一方面是試圖改善技術本身。

2014年，受到威脅的俄羅斯創建了SPFS，想要作為SWIFT的替代品，但目前僅在俄羅斯境內有效。2018年11月，歐盟推出了“目標即時支付結算”系統。如今，歐洲的個人和企業可以即時向對方支付歐元。

關於技術本身，不僅SWIFT，其他機構都在思變。

SWIFT總的邏輯不變，試圖在 速度和便利性上進行改革。

兩年前，SWIFT提出全球支付倡議，這搶去了很多競爭對手的業務。SWIFT的成員大多是世界主要銀行，不到一年，就有160家銀行使用GPI。並且，SWIFT計劃2021年開放ISO 20022標準，這將使銀行能夠跨國界並通過國內系統直接將即時付款引導至最終受益人的賬户，允許較小的市場更快地國際化並擴大範圍。

但近幾年 區塊鏈技術的興起，給了SWIFT些許威脅。

Ripple公司採用加密貨幣XRP作為國際支付標準，通過合作銀行專注於零售支付；總部位於泰國的公司Lightnet，也旨在通過提供基於區塊鏈的匯款服務來取代“低效”的SWIFT系統。

SWIFT依然重要，美元依然強勢，而時代已然不同。

結語

美國前國務卿喬治·舒爾茨曾經一針見血地闡述了美國的矛盾心態：“美國人是講道義的人民，希望外交政策反映舉國擁護的價值觀；但是美國人也是務實的人民，希望外交政策收到成效。”

在將近40年的斡旋中，不管SWIFT是否承認，它都已是美國的制裁工具之一。Schrank堅持的“非政治性”的SWIFT，最終站在美國身後。

但如今這個風雲變幻的時代，技術發展、世界局勢改變，強者是否會恆強有了太多變數。

*IEEPA：國際緊急經濟權力法授權總統宣佈國家緊急狀態後規範商業的權力，以應對外國的任何異常狀況或特殊威脅。

參考資料：

倫敦政經大學，Origins and Development of SWIFT, 1973–2009

The Nation,SWIFT: A Modest Proposal?

Cooperatice governance for network innovation, standards, and community. Susan V. Scott, ‎Markos Zachariadis , ‎Political Science

Treasury's war

《隱秘戰爭》

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