監管全面升級 百萬億支付市場迎重塑

支付市場正迎來全面規範與重塑。近來，相關部門針對支付監管接連發文，首提支付領域反壟斷，出台新的支付業務規則、備付金管理辦法等，打出一套嚴監管“組合拳”。業內分析指出，一系列監管新規的落地，有利於第三方支付市場迴歸支付本業，促進行業充分競爭，分散風險。同時，一攬子新規也將對支付市場格局產生重大影響，預計支付牌照類型將重新劃分，反壟斷監管加碼下，未來頭部支付機構將進一步承壓。

支付領域監管全面升級

2021年央行工作會議強調，持續防範化解金融風險，強化支付領域監管。2021年開年，央行就接連發布監管文件，加碼支付行業監管。

其中，為規範非銀行支付機構行為，防範支付風險，近日央行下發《非銀行支付機構條例（徵求意見稿）》（以下簡稱《條例》），將支付監管的部門規章升級為行政法規。值得注意的是，此次《條例》首次提出支付領域反壟斷，並明確界定相關市場範圍以及市場支配地位認定標準。同時，《條例》對支付業務進行重新劃分定位。

招聯金融首席研究員董希淼表示，近年來，我國支付市場發展迅速，支付方式和產品推陳出新，但在業務快速發展過程中也暴露出一些問題。2017年以來，央行和相關機構從業務許可等方面密集出台文件，全方位出擊。但是，由於上述制度文件層級較低，威懾力不夠，難以完全滿足對支付服務市場的監管需要。因此，央行牽頭起草《條例》，是非常必要和緊迫的。

對於《條例》首提支付領域反壟斷，董希淼表示，《條例》與《反壟斷法》有效銜接，賦予相關部門認定支付服務市場壟斷地位的權限，填補了之前法律法規空白，是中央經濟工作會議“強化反壟斷和防止資本無序擴張”精神的具體體現，有助於維護公平的市場競爭秩序，保護市場參與主體的合法權益。

此外，央行日前還發布了《非銀行支付機構客户備付金存管辦法》（以下簡稱“《辦法》”），自2021年3月1日起施行。《辦法》規範了備付金集中交存後的客户備付金集中存管業務，進一步細化了備付金存放、使用、劃轉規定，明確監管職責等內容。業內分析認為，此次《辦法》的頒佈對我國支付行業發展乃至金融市場運行機制都將產生深遠影響。

中國社會科學院數字新動能研究組特邀研究員李詩林認為，《辦法》有利於激勵支付機構通過提供服務而非備付金利息來獲得運營收入，促進支付機構穩健發展，提升支付服務市場活力和競爭力；《辦法》還規範了支付機構之間備付金互轉，為用户及商家在不同支付機構之間便利、低成本地進行資金互轉奠定了基礎。

支付市場格局將迎重塑

業內指出，支付領域一系列監管新規的出台，將對支付機構產生重大影響，未來市場格局或將迎來重塑。

一方面，上述《條例》確定支付業務新的分類方式，可能意味着原有的第三方支付牌照類型將發生變化。

具體來看，此前，支付牌照類型為網絡支付、銀行卡收單、預付卡發行與受理，此次《條例》依據“有無賬户”將支付業務分為儲值賬户運營與支付交易處理兩種類型。

蘇寧金融研究院研究員黃大智表示，近年來創新支付業務層出不窮，最典型的就是條碼支付，打破了線上線下的界限，兼具網絡支付、銀行卡收單的業務屬性，原有監管方式對融合性的創新支付業務難以認定，導致出現監管真空。而此次新的分類方式，目前已在實際業務中開展，更加符合現實需求。從這個角度看，新的分類方式也恰恰體現了監管倡導的功能監管理念。

易觀金融分析師王蓬博表示，2021年5月起，2011年第一批獲得牌照第三方支付機構將陸續迎來牌照續展，上述全新分類或有可能在此次續展發牌中實行。

同時，支付領域反壟斷監管加碼，也或將給支付市場帶來變局。根據《條例》，非銀行支付機構存在“一個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達到三分之一”等情形，央行可以商請國務院反壟斷執法機構對其採取約談等措施進行預警。多位業內人士認為，這是對當前支付雙巨頭盤踞第三方支付市場的“精準管理”。

央行統計數據顯示，按金額計算，2019年非銀行支付機構處理網絡支付業務規模達249.88萬億元。據艾瑞諮詢發佈的中國第三方支付市場報告，2020年一季度數據顯示，第三方移動支付市場市場份額依然比較集中，第一梯隊的支付寶、財付通分別佔據了55.4%和38.8%的市場份額。

不過，也有分析指出，新規還不能斷言將對市場格局產生顛覆式影響。中國人民大學金融科技與互聯網安全研究中心研究員車寧表示，雖然市場預期對頭部平台企業影響較大，但其本身對制度的消化能力也很強，衝擊作用短期內難以立竿見影。

多方面政策細則待明確

專家表示，近期出爐一系列支付新規仍有多方面待政策細則進一步明確。下一步，支付領域監管還將持續完善。

黃大智表示，從法律層級來看，《條例》是非銀行支付行業的“基本法”，後續會有更多涉及到的諸多業務細則的管理辦法，包括儲值賬户運營和支付交易處理兩類業務的具體分類方式和規則、支付賬户業務具體規則等。

王蓬博也指出，《條例》將支付業務分為儲值賬户運營和支付交易處理兩類，在新的分類方式下，其對應所包含的範圍和口徑有待進一步明晰。在此基礎上，才能進一步判斷企業是否具有市場支配地位。

在車寧看來，與“趨嚴”相比，“完善”更能形容支付監管的未來趨勢。一方面，包括法律法規、行業標準在內的監管制度更加完善，違法行為無處藏身；另一方面，支付公共基礎設施也在迎頭趕上，支付業務有望迎來風清氣正的發展環境。“在制度補短板方面，未來主要關注的事項是提高立法層級。客觀而言，支付監管領域相關制度已較為完善，對部分新型風險也有制度儲備，但目前主要問題在於立法層級較低，處罰措施不能對違法行為構成有效威懾，一定程度上削弱了監管本身的有效性。”他説。

對於未來的監管重點，車寧認為，在宏觀方面將更關注維護公平競爭的市場秩序，其重要表現是反壟斷政策的落實；在微觀層面將更關注金融消費者權益保護，除資金安全外，信息安全也是未來的重中之重。（汪子旭）