反壟斷圓桌｜數字經濟時代，如何規制超級平台實施封禁等壟斷行為

2020年新冠疫情以來，世界經濟數字化轉型不斷被催化，中國經濟面對疫情考驗和外部環境的不確定性。

截至2020年底，我國價值超10億美元的數字平台企業達197家，比2015年新增了133家，平均以每年新增超26家的速度快速擴張。

2020年我國平台經濟一直保持快速發展勢頭，但移動互聯網快速發展的流量紅利越發見頂，平台經濟的馬太效應漸顯，行業龍頭呈“壟斷”趨勢，新創企業和中小企業的上升空間逐漸被擠壓。同時，與全球強化平台監管的趨勢同步，這一年我國對平台經濟的監管政策發生重要轉變，強化反壟斷和防止資本無序擴張成為2021年甚至未來一段時期的重點工作。國家加強對壟斷行為的監管，如監管部門對螞蟻的約談、對騰訊控股收購QQ音樂集團的處罰等，是全面監管政策的實踐反映。

在我國數字經濟發展20年後，“反壟斷”成為2021年全國兩會上的焦點。全國人大常委會工作報告顯示，根據立法工作計劃，圍繞建設現代化經濟體系、促進科技創新，將制定期貨法、鄉村振興促進法等，修改反壟斷法、公司法、企業破產法等。2021年2月7日，國務院反壟斷委員會制定發佈《國務院反壟斷委員會關於平台經濟領域的反壟斷指南》，由此看來，平台可持續發展的對話與共建正提上議程。

目前，資本和技術聯姻的超級網絡平台壟斷與競爭並存，如何規制超級平台實施“封禁”等壟斷行為？在反壟斷熱中該思考什麼？未來的平台經濟生態該走向哪裏？新京報貝殼財經峯會特邀中國信息通信研究院政策與經濟研究所監管研究部主任李強治，中國人民大學競爭法研究所執行所長、區塊鏈研究院執行院長、長江學者楊東，華東政法大學競爭法研究中心執行主任，華東政法大學經濟法學院副教授翟巍，共話數字化轉型下，如何監管超級平台“封禁”等壟斷行為，如何共建未來新型平台經濟生態。

中美頭部企業市值規模差距擴大，需強化反壟斷促進創新

“中國平台經濟發展態勢良好，包括我們説的平台企業的數量，整個行業的發展增速、規模，都呈現快速增長的勢頭。”李強治表示，“從去年疫情以來，線下的經濟活動加速向線上轉移。今天的平台已經不是傳統的平台，很多技術的引入，大數據、人工智能的發展，加速了資源彙集的效應，推動平台經濟呈現逆勢上漲的態勢。”

整個平台經濟發展的勢頭還是非常不錯的，從2016、2017年開始，其實整個中國的頭部五大平台和美國的頭部五大平台之間的企業之間的市值規模差異呈現非常大的趨勢，2019年中國TOP5佔美國的45%，2020年的時候下降到26%，下降了接近20個百分點，所以就中美頭部企業市值規模差距來講，呈擴大趨勢。

李強治表示，中美的差距擴大的趨勢，正好説明了行業急需監管的介入，而不是説監管不需要介入，“簡單的事實邏輯來看，我們很難説差距擴大的原因是今天監管導致的，反壟斷的監管對行業的影響，特別是平台經濟的影響，作用弱於市場因素本身。所以，我們反壟斷反的是行為，而不是地位本身”。

楊東也表示，中美數字差距的擴大，當下要發出一些相對客觀全面的聲音。他表示，在中美全球數字經濟的競爭當中，更需要強化反壟斷法。競爭秩序的維護是為了更好地促進行業創新，是為了更好地做大做強我們的數字經濟。

同時，他還稱，“2014年後，中國的金融科技企業逐漸壯大，有着世界第一的規模，這對於拉動我國數字經濟行業起着巨大的貢獻。但是，我們在很多平台經濟、數字經濟領域，反壟斷執法及監管、競爭政策實際上是缺位的”。

翟巍稱，我們國家從去年11月左右到現在互聯網平台經濟領域實施反壟斷監管，一直強調的一點是防止資本的無序擴張。反壟斷監管，並不是阻止頭部企業的擴張，而是防止像阿里、騰訊、京東等超級平台野蠻生長，監管行為本身是市場的構成要素，有益的監管可以促進市場的健康發展。

他表示，中國、美國和歐盟現在並稱為世界三大反壟斷法域，中國和美國相比，數字經濟的差距在擴大，這種擴大並不是因為中國強化監管導致的差距擴大。恰恰相反，是因為我國的反壟斷監管與美國的反壟斷監管相比，無論是強度上還是其他方面都有所欠缺，“2001年，美國政府曾經起訴過微軟公司，就是因為他有相應的壟斷行為，如捆綁銷售行為，拒絕開放API的“封禁”行為。正是因為美國政府的起訴，雙方達成和解，微軟公司糾正了他的壟斷行為，最後才出現了臉書這些新經濟企業的崛起。如果一家企業在一個市場上一家獨大，實施壟斷行為會阻礙偉大的創新”。

大數據殺熟、平台“封禁”等領域監管缺乏細化執法標準

不同於傳統行業，互聯網行業的商業模式多變、交易結構和競爭生態複雜，這給執法帶來一定挑戰。

楊東提到，數字經濟反壟斷的第一個難點，是數字經濟的理論體系跟工業時代的理論體系有很大的不同。“為什麼中國的數字經濟落後，跟美國的差距越來越大，是因為對數字經濟的理論研究不夠，導致反壟斷執法部門等對互聯網企業的併購監管不夠，理論上的差距是中美之間最大的差距”。

同時，他還強調，正是因為這方面的理論研究不足，執法部門，包括法院與專家的溝通方面也都還不夠。“就本國而言，反壟斷執法部門和法院他們對理論方面的專業不夠，導致了過去的執法落後。執法、司法落後是中美目前數字經濟平台差距擴大的根本原因。”楊東認為，要繼續加強執法團隊的培訓，執法官員的培訓，執法隊伍的培訓和法官的培訓。

“執法能力有限，隊伍有限，理論水平有限，在這種情況下，問題很嚴重。但是更嚴重的還是一家獨大的社交平台的監管。”楊東表示，電商平台雖然有壟斷行為，但是商務部的處罰決定書裏面的數據也表明近年超大市場份額是在逐年下降的，市場競爭的格局在改善，競爭對手越來越多，競爭秩序越來越好，而像騰訊作為社交平台，社交屬性更易吸引用户，而且邊際成本極低，用户黏性強，社交平台也會將流量傳導到遊戲、音樂等等各種各樣的擴大化的下游領域，會造成極大的壟斷影響。

翟巍也強調，互聯網平台領域也在強化反壟斷監管的階段，現在還需要在更多的行業，擬定更多細化的執法標準，“目前外賣行業明確了一定的執法標準，但是很多行業還沒有推進。我們需要拓展更多行業的反壟斷執法，也需要更多的司法案例，給企業以合規的指引”。

翟巍表示，目前互聯網經濟領域涉及的都是新型的壟斷行為。長期存在的信息壟斷行為，現在還沒有相對來説細化的執法標準，例如大數據殺熟、平台“封禁”等領域。

從監管力量的角度説，無論歐盟還是美國，還是我們國家，反壟斷執法力量不足，司法力量不足都是普遍存在的現象。翟巍稱，今年上半年我們國家提出了要擴大反壟斷執法力量的匹配，提升執法人員和司法人員的反壟斷的素養。但這些需要循序漸進。

多位專家表示，現在互聯網平台經濟領域，強化反壟斷監管已經呈現了常態化的趨勢，但還沒有達到一個全面化的態勢，在這方面需要進一步的推進。同時立法、執法、司法機關在立法條款的設計和執法司法標準上逐步制定一些更細化的標準，有利於互聯網平台企業獲得更清晰的合規指引。

應重視消費者利益，中國反壟斷監管進入良性發展階段

《關於平台經濟領域的反壟斷指南》公開徵求意見約三個月後，2021年正式落地，反壟斷監管新時代正在到來。今年，包括阿里、騰訊、美團、拼多多等在內的頭部互聯網公司，處罰相繼落地。諸如對阿里“二選一”的處罰，對美團的調查，都釋放出明確的信號。無論哪一家互聯網企業，只要出現違法，都應該受到調查和禁止。

翟巍強調，現在我國經常講的數字經濟，包括平台經濟領域，要實現國內國際雙循環，國內反壟斷監管有利於國內循環的良性發展。避免頭部平台企業擠壓中小企業的生存空間，防止其採用“封禁”“二選一”等手段聚焦於壟斷暴利，遏制其他經營者的發展。這需要強化反壟斷的監管，促使這些頭部平台企業聚焦於技術創新，聚焦於增加社會公眾的福祉，促進中國經濟可持續發展，增加公眾的利益。

他還稱，從國際大環境角度説，只有頭部的平台企業，不再與中小企業爭利，而是聚焦於國際市場上與國際平台企業競爭，才有利於增強我國企業在國際市場上的核心競爭力，實現國際良性的大循環。

“總體而言，我們的反壟斷監管，正在進入一個良性發展的階段，這個階段應當進一步深入推進。”翟巍稱，在執法領域，在電商，外賣平台，包括在線音樂平台已經有相關的案例出現，在社交媒體平台，數據相關的平台也希望有更新的典型案例或者執法標準的出現。

“從公開角度來説，整個情況大家也是比較瞭解的，特別是推進進度還是挺快的，反壟斷指南去年11月份公開徵求意見，今年初正式公開實施，包括阿里的案子，今年四月份正式宣判，罰了188億，也是世界上在電子商務領域，特別是二選一的問題上開創了歷史性的先河，這也是中國特色。”李強治提到，全球一百多起反壟斷的案件，沒有一個是電子商務領域“二選一”的案子，中國的很多判罰，可能對國際的反壟斷執法都有很重要的參考的意義。

談到中國反壟斷執法推進速度之快，李強治透露，這與我國整體反壟斷風向有關，與中國壟斷問題的顯性程度和惡劣程度有關。

以二選一為例，“我之前在總局參加阿里案子的論證會時，我説中國的反壟斷第一案創造了歷史，二選一在國際市場幾乎不存在，像中國這種平台對第三方商家進行二選一的行為我們在國外基本查不到。開發者進行強制性捆綁的要求，國外的平台一般不會出現。”李強治表示，這種行為在國外系違法，甚至於在商業生態裏面，從商業道德的角度來説，是商業生態、商業精神都不能接受的現象。

楊東表示，執法機構更應該關注競爭環境越來越惡化，競爭秩序越來越受到破壞，消費者利益越來越受到損害，應予以重視。屏蔽封殺行為直接影響消費者，當用户無法在微信、QQ上分享抖音、淘寶、拼多多等產品或服務的鏈接，用户對選擇權和使用權受到排他性限制，對消費者利益產生影響。“二選一”對消費者的損害更直接，消費者感受更明顯，所以在這種情況下應該精準執法，重點執法，當下更應該對社交平台的壟斷問題，還有其他的平台也要關注，一家獨大的問題要重點關注。

消費者的利益方面，楊東指出，對老百姓的利益，消費者利益應有更多關注。“電商平台罰了180多億，國家的税收增加了，但是消費者利益並沒有直接增加，所以民事公益訴求還需要進一步的加強”。

翟巍總結稱，數字經濟得以良好運轉的主要驅動力就是保持競爭性態勢的市場，在反壟斷強化監管，全面監管之後，平台經濟，包括數字經濟固有的正面的效應可以得到最大程度的發揮，這有利於國家的整體利益和社會公共利益。

反壟斷的監管在兩個層面發揮作用。第一個層面，強化反壟斷監管，可以確保這個數字平台市場的可信賴度，無論是中小企業還是用户，都可以參與到市場中。其次，強化反壟斷監管，可以確保數字平台經濟的經濟活力，確保發展是有利於整體消費者利益的，也確保數字經濟的發展是技術創新驅動的。

最終技術驅動型的數字平台經濟也有利於增強我國在國際上的核心競爭力。強化反壟斷監管之後的互聯網競爭，可以屏蔽掉一些數字經濟衍生的負面效應，而把數字經濟固有的正面效應給予最大程度的發揮。

引入“守門人”理念，引導企業通過技術創新方式來實現自身擴張

近年我國互聯網科技行業誕生了超大型平台公司包括阿里巴巴、騰訊、京東、百度等，這些公司的業務與國民經濟和國民生活息息相關。這些平台具有先天優勢，極易獲得用户黏性和網絡效應，更容易發展成具有壟斷性質的超大型平台。

針對超大型平台的監管思路問題，李強治表示，《反壟斷法》引進了“守門人”理念，“什麼叫守門人，總體來説就是要設一個門檻，無論是月活用户還是市值規模，這是一個門檻，把企業都划進來，成為守門人平台，對市場有持續影響和強大的市場力量的企業，是一些企業跟消費者接觸關鍵的渠道，成為關鍵的中介的作用，它可能會影響到整個生態和市場內的資源的配置，有決定配置的力量”。

“依照守門人的思路，我提出一個概念，即超越反壟斷，反壟斷工具不是不用，是現在我們要引入新的工具，我們認為反壟斷工具已經不夠了，甚至失靈、失效了。”李強治表示，我們去監管超大平台的時候，發現了我們面臨着監管工具失靈的現象，即使是大家普遍認定的超大平台，像騰訊、阿里、Facebook、亞馬遜這樣的企業，在認定它們壟斷地位的時候，還是面臨着非常大的挑戰。

騰訊的社交網絡市場的壟斷地位，其實是不言自明或者不用論證的結果。李強治稱，“相關市場的界定範圍和給出數據的難度非常大，你用什麼指標，什麼樣的測算方法，非常難，為什麼提出整個思路是守門人，超越反壟斷，我們不去談相關的市場界定，支配地位認定，這些流程統統不用了，我們直接設置一個門檻，把企業納入進來，你只要認定你的守門人地位就可以了”。

楊東表示，未來中國的反壟斷執法面臨三個挑戰，“在金融監管方面可能不能過度一刀切，而在反壟斷方面我們做得還遠遠不夠，很多一家獨大的問題需要解決，比資本無序擴張更嚴重的是數據流量的無序擴張，數據流量的屏蔽封殺，數據流量的不開放”。

“首先要改造我們自己的腦袋，換新的理論框架和思路，不能固守於傳統工業時代的執法思維，一百年前的理論環境，一百年前競爭靠的市場競爭，靠的區域的市場力量，競爭的份額，產品，地域。一百年以後的今天，靠的是流量，靠的是技術力量，靠的是人才的力量。”楊東強調，反壟斷執法部門要加強學習，要維護《反壟斷法》的利益和執法的推進，而不能架空《反壟斷法》。

翟巍表示，引導超大平台企業良性競爭，合規發展，讓他們通過社會公眾福祉技術創新的方式來實現自身的擴張，而不通過壟斷方式野蠻生長。現在存在監管工具並不是非常匹配的問題，現在我們的企業，尤其是超大型平台企業實施的壟斷行為，最主要的是濫用市場支配地位的壟斷行為。

他指出，壟斷行為的認定要分三步驟，第一步相關市場認定，考慮是否構成濫用行為，實踐當中執法司法層面就會遇到比較大的難度，今年二月份發佈的《關於平台經濟領域反壟斷》的正式稿中把變通性規定刪除了，“目前在我們國家執法司法層面要用《反壟斷法》監管工具良性引導超大型平台企業放棄壟斷行為確實存在一定的挑戰。美國、歐盟、德國這些國外的反壟斷執法機關也面臨同樣的挑戰，他們也做出了一定的創新和突破。剛剛提到的歐盟數字市場化的草案，是一定的突破。《反壟斷法》之外，另起爐灶創設一個針對“守門人”企業的法律，對超大型平台企業的壟斷進行歸置，不再依據《反壟斷法》”。

翟巍認為，立法方面，守門人這種理念會在一定程度上體現在新修訂的《反壟斷法》的條款中。這個框架之下，執法層面未來我們可能面臨着三個發展趨勢，第一，反壟斷監管，尤其是互聯網平台經濟領域的監管。未來對於反壟斷執法部門來説，應該更加註重多學科，跨學科知識的融合。

第二，在我國互聯網平台領域出現的一些新型的壟斷行為，對於平台“封禁”、“二選一”等行為，需要進行強化監管。我們的反壟斷執法機關結合本國互聯網發展的國情，結合我國特有的壟斷行為進一步強化監管。

第三，現在講的監管不只是反壟斷監管。市場監管包括反壟斷、反不正當競爭、數據安全、消費者權益保護、勞動者權益保護等。一些超大型平台企業利用大數據，不只侵害用户消費者的權益，還侵害了勞動者的權益。未來的反壟斷執法機關，可能會存在一個統和性，系統性監管的問題。以反壟斷法為主導，兼容適用其他的市場監管法律。

翟巍稱，可以預見的是在未來一段時間，我們的反壟斷監管力度、強度將進一步地深化，最終也是有利於我們整體的數字經濟、平台經濟，可持續地健康發展，有利於社會的整體公共利益。

新京報貝殼財經記者 程子姣 實習生 李沛雯 李明芮 編輯 張冰 校對 柳寶慶