擴內需 常態化 去槓桿 增收益
作者：中國社會科學院財經戰略研究院黨委書記、研究員 閆坤；中國財政科學研究院研究員 張鵬
2020年第四季度，在統籌疫情防控和經濟社會發展工作，紮實做好“六穩”工作、全面落實“六保”任務的基礎上，中國經濟運行穩定恢復。我國的主要宏觀經濟政策在不急轉彎的基調下，逐漸向常態化迴歸，確保經濟增長基礎“更加牢固”。2021年，在我國經濟總體企穩的大環境下，宏觀經濟政策要保持連續性、穩定性、可持續性，政策取向是實現擴內需、常態化、去槓桿、增收益四個基本要求。
宏觀經濟形勢全面好轉
結構性矛盾不容忽視
2020年第四季度，在疫情防控常態化措施的保障和支持下，儘管受到了部分散狀疫情的襲擾，但宏觀經濟延續了第二季度以來的復甦態勢，各項經濟指標繼續回升、回暖，季度經濟增速達到6.5%，恢復到常態化水平。在經濟回暖復甦的背後，結構性問題和矛盾依然存在，表現為企業利潤水平和資產溢價情況失衡，居民消費和收入水平分佈不匹配，儲蓄和消費、投資的關係不協調，仍需要保持適當的政策支持力度。
GDP增速逐季加快，就業拉昇政策效應明顯。2020年，我國GDP總量達到101.6萬億元，增速為2.3%。GDP邁上新台階，首次跨過100萬億元關口，摺合14.7萬億美元，約佔全球經濟總量的17%，全球第二經濟大國地位進一步穩固。2020年，GDP增速逐季提高，到第四季度已超過2019年第四季度增速0.5個百分點，恢復到正常增長甚至略微偏快的水平。
在經濟增長的同時，新增就業規模也快速擴大。全年實現新增就業1186萬人，計劃指標為900萬人，超過預計值31.8%。從GDP增速與新增就業人數的關係來看，1%的GDP增長帶動新增就業516萬人。建議2021年仍將新增就業規模定為1000萬左右較為合理，調查失業率仍設定為6%左右。
經濟增長動力結構較協調，消費低速增長鬚全力化解。2020年，最終消費規模佔GDP的比重為54.3%左右，資本形成總額佔GDP的43.1%，淨出口規模佔GDP的2.6%，三駕馬車對GDP增長的貢獻率均為正值。受疫情衝擊和家庭資產負債表上升壓力影響，消費增長總體乏力，全年社會消費品零售總額39.2萬億元，同比下降3.9%。
產業發展綜合平衡，但高質量生產微觀基礎仍待提升。2020年，我國三次產業都實現了正增長，產業結構呈現平衡、協調的特點。同時，規模以上製造業（實體經濟的典型代表）的增加值增速、固定資產投資增速和企業利潤總額的增速並不成比例，影響了對未來經濟形勢的穩定性判斷。
金融市場運行平穩，貨幣政策常態化須協調推進。2020年，我國金融市場運行總體平穩。社會融資總額（增量）平均增速為36%，直接融資渠道均接近或超過該平均增速的水平。2020年納入社會融資總額統計的直接融資規模共計13.68萬億元，同比增長為5.27萬億元，平均增速為39%，超過社會融資總額（增量）的平均增速，佔整體融資的比重為39%左右。我國金融市場和融資活動的各項指標正在有序的改善中。
2020年，異常增長的貨幣乘數主要來自房地產市場。隨着對房地產貸款的渠道穿透和最大信貸比例限制的嚴格實施，我國貸款與存款之間的轉換速度將明顯放緩，從而導致貨幣乘數下滑。央行大概率會從第四季度起直至2022年保持基礎貨幣的適度擴張，以適應房地產調控對流動性的壓力，以及流動性收縮對其他資產價格的壓力。
財政形勢總體好於預期
多項問題須關注
2020年，全國一般公共預算收入182895億元，同比下降3.9%，較預算收入的180270億元增加2625億元。全國一般公共預算支出245588億元，同比增長2.8%，較預算支出的247850億元下降2262億元。全國財政的收支缺口為62693億元，較預算的收支缺口減少4887億元，財政運行狀況總體好於預期。
中央財政收入增速低於地方，體制靜態調整難度大。2020年，中央一般公共預算收入82771億元，同比下降7.3%；地方一般公共預算本級收入100124億元，同比下降0.9%。中央財政收入增速明顯低於地方。從收入佔比看，中央財政一般預算收入佔國家財政一般預算收入的比重為45.26%，基本達到財政體制改革預期的目標（中央財政收入∶地方財政收入）45∶55水平。在靜態狀態下，中央向地方進一步下放收入的渠道和能力空間已受到極大壓縮。
非税收入快速擴張，財政收入質量值得關注。2020年，我國非税收入規模為28585億元，較2019年減少3805億元；非税收入佔一般公共預算收入的比重為15.63%，較2019年下降1.38個百分點。表面上看，我國2020年財政收入的質量在改善，税收收入佔比也在明顯提高，實際上，財政收入的質量仍值得關注。受到減税降低規模達到2.3萬億元的影響，2019年通過增加國有企業上繳利潤及國有資源、資產收入等方式大幅提高了非税收入的增速，屬於特殊情況下的應急舉措，不應作為常例。如果剔除2019年的異常數據，2020年的非税收入佔比明顯偏高，財政收入質量總體下降。
年末集中支出仍較突出，跨年度預算平衡亟待實施。從2020年12月的數據看，無論是財政收入還是財政支出都保持了快速增長，但財政支出集中增長的情況更為顯著，形成了年終集中支出的局面。12月單月支出規模達到37742億元，2019年12月支出規模為32411億元；單月支出佔全年支出的比重達到15.37%，2019年12月的單月支出佔比為13.57%。2020年末，國庫政府存款餘額為38682億元，較2019年末的32415億元高出6267億元。為防止資金濫用，保證結餘結轉資金的效率和效果，亟須建立跨年度預算平衡機制。
2021年財政政策的主要目標
2021年，宏觀經濟政策的基本落腳點集中在三個方面：一是應對“我國經濟恢復基礎尚不牢固”的風險，採取針對性措施，穩固經濟恢復的基礎；二是宏觀政策要“保持對經濟恢復的必要支持力度”，政策既不能收得過快、過緊，也不能超過2020年的政策力度；三是“提高風險預見預判能力”，統籌好發展和安全的關係，確保宏觀調控政策的連續性、穩定性和可持續性。
2021年，積極的財政政策“更可持續”主要表現在支出規模和政策力度。從支出規模上看，政策要兼顧穩增長和防風險，保持政府總體槓桿率基本穩定，合理確定赤字率和地方政府專項債券規模，嚴厲管控新增隱性債務，適度加大再融資債券的規模，留出政策空間。同時，還必須保持政策的支出強度，以確保經濟社會總需求的基本穩定，提升企業家信心和平穩資產價格，為下一步化解債務壓力準備條件。此外，在收入增量放緩的情況下，要着力加大預算統籌力度，提升資金的整合能力，在符合法律法規的情況下，大力盤活存量資金，增強國家重大戰略任務財力保障能力。
財政政策“提質增效”要求優化結構和加強管理。提質的關鍵既包括財政收入質量，也包括財政支出質量，還包括債務資金的質量；而增效的關鍵則是在抓好資產使用管理績效的同時，延伸到資金的實際使用支出績效，重視財政資金在合規性下的實際產出規模、效率和效益。提高財政收入質量要求堅持嚴格依法依規組織收入，不允許出現涉企亂收費、亂攤派，也不得出現亂罰款的行為，到期的政府性基金能取消的一律取消，不能取消的也要降低收費標準；提高財政支出質量要求建立實施常態化的財政資金直達機制，提高財政支出效率，並落實好“黨政機關要堅持過緊日子”的要求，進一步調整優化支出結構；提高債務資金質量要求全面加強債務資金的實施機制，着力在完善債務償還機制和專項債投資項目安排上下功夫，切實提升債務資金的效能和投資效益。在增效的目標下，要着力推進全面實施預算績效管理的各項工作，加快建立全方位全過程全覆蓋的預算績效管理體系，切實做到花錢要問效、無效要問責。
除上述內容外，還必須做好預算統籌平衡工作，將財政增量與存量、中央資金與地方財力、一次性資金與跨年度支出之間的關係處理好，累加政策效力，避免抵銷內耗。
政策靶向：
擴內需 常態化 去槓桿 增收益
基於2021年宏觀政策的主要目標，建議2021年的財政税收政策應按照擴內需、常態化、去槓桿、增收益等四個政策取向進行歸類整理，並按照系統管理的要求，形成合力。
首先，“擴內需”。“擴內需”的重點在於增加消費、擴大投資、穩定就業、完善公共服務等方面。主要政策措施包括：
第一，促進擴大居民消費的財政政策。要着力加大税收、社保、轉移支付等調節力度，健全工資合理增長機制，着力提高低收入羣體收入，擴大中等收入羣體；加大支持力度，補齊農村流通短板，提升農村地區的冷鏈、倉儲和集合運輸水平。
第二，發揮政府投資撬動作用，激發民間投資活力，形成市場主導的投資內生增長機制。用好中央基建投資、地方政府債券資金，優化投資結構，重點用於補齊農業農村、生態環保、物資儲備、防災減災、民生保障等領域短板，推進“兩新一重”等重大工程建設。
第三，支持落實就業優先政策。要着力統籌用好就業補助資金、職業技能提升行動資金、工業企業結構調整專項獎補資金、失業保險基金等，加大對重點羣體就業的幫扶，推動穩住就業基本盤。
第四，完善公共服務提供機制。要着力推動建立民生支出清單管理制度，會同相關行業主管部門，對本地區出台的各領域民生政策進行梳理，逐步建立本地區民生支出清單，提高民生支出管理的規範性和透明度。
第五，優化轉移支付制度和推進“以人為本”的新型城鎮化。支持實施城市更新行動，推動城鎮老舊小區改造和住房租賃市場發展；切實降低租賃住房税費負擔；用好中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金，保障農業轉移人口基本公共服務需求。
其次，“常態化”。“常態化”主要包括兩個方面：
第一，推動財政體制改革儘快步入常態化建設的軌道。受疫情衝擊影響，地方財政運行出現困難和壓力，財政體制改革的主線向補充地方政府財力、維護地方“三保”能力等偏移。2021年財政體制改革的重點包括：一是推進知識產權保護、養老保險等領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革；二是積極推動省以下財政體制改革，依法規範財政體制，保障基層政府的合法利益；三是深化預算管理制度改革，制定進一步深化預算管理制度改革的意見，大力推進財政支出標準化建設；四是加快推進政府採購制度改革，結合事業單位改革、優化公共服務提供和適度增加公共消費支出的要求，加強和規範政府購買服務。
第二，完善國有資產管理體制機制，維護政府與國有企業、資產間的關係常態化。受到2019年大規模減税降費和2020年疫情衝擊的影響，財政總體加大了對國有企業經營收益的籌集力度，並調入一般公共預算，形成了非税收入增長的重要來源。2021年的財政政策要着力推進國有資產管理改革，形成以管資本為主來加強國有資產監管的體制機制，主要的財政政策措施包括：一是以完善國有資本管理為抓手，重點推進國有資本投資公司、運營公司的組建和運營工作，調整優化國有資本分佈結構和領域；二是紮實落實國企改革三年行動的支持工作，財政既要支持相關行業主動打破國企壟斷，支持混合所有制企業發展，又要做好國有企業“主輔分離”的支撐工作；三是健全國有金融資本授權經營體制和激勵約束機制，推動國有重點金融機構改革，建立專項債資金補充和投資商業銀行等金融機構股權的常態化機制，形成有進有退的良性機制。
再次，“去槓桿”。“十四五”時期，財政政策要全面加強地方政府債務管理，落實好地方政府隱性債務風險化解工作。主要政策措施包括：
第一，釐清地方政府隱性債務的屬性與範圍。根據2017年的中發27號文和2018年國發40號文的內容，將符合政府隱性債務要求的相關債務予以確認、認定，只有在認定範圍內的債務才能被認為是隱性債務，納入轉化和化解的範圍。地方政府融資平台公司在2015年1月1日以後的新發債務，只能被認定為企業債，不能被認定為地方政府的隱性債務。
第二，嚴控地方政府新增加的隱性債務。對於2017年底以來地方政府因擔保、承諾、回購條款、明股實債等新增加的隱性債務一律不予以納入化解的範圍，並推動納入相關政府領導的責任考核和離任審計。
第三，採取有效措施化解地方政府隱性債務。化解的主要方法是：一是認真分析和評估債務資金投資資產處置的可能性和市場價格水平，選擇可行性強、市場價格高且產權清晰的資產予以出售；二是與債權人協商一致，在有效維護債權人利益的前提下，實施“債轉股”；三是對政府持有的部分資產、資源進行處置，並將收入納入隱性債務化解的專項範圍，以國有資產、資源的處置收入償付部分到期的隱性債務；四是動用地方政府一般公共預算資金，對到期的地方政府隱性債務進行實際償還，以減少債務本金，降低利息負擔；五是准予發行一定規模的再融資債券，對隱性債務進行置換，並通過表內負債降低原隱性債務的利息負擔。
第四，大力推進PPP、政府投資基金等股權融資方式，發揮專項債券在投資方式上的靈活性，形成股債結合、劣後+優先、資本金+再融資撬動等多種投融資方式。
最後，“增收益”。“增收益”是鞏固經濟增長基礎，形成新發展格局的治本之策。主要政策措施包括：
第一，加大税收制度改革，持續推進減税降費。綜合考慮財政承受能力和實施助企紓困政策需要，要保持一定的減税降費力度，保持政策的連續性；健全地方税體系，推進消費税徵收環節後移改革，並下劃給地方；通過税收立法授權，適當擴大省級税收管理權限；研究適時完善綜合與分類相結合的個人所得税制度；積極推進增值税、消費税等税收立法；各地要加大各類違規涉企收費整治力度，堅決防止弱化減税降費政策紅利。
第二，加強預算執行管理。嚴格執行預算法及其實施條例，依法依規組織收入、安排支出。強化預算對執行的控制，加強預算執行動態監控，嚴禁超預算、無預算支出。進一步加強地方財政暫付款管理，避免暫付款成為以撥代支、拖欠工程款項和代償債務的渠道。加快預算管理一體化建設，各地要儘快完成系統建設，與財政部全國預算管理彙總系統對接，中央一體化系統建設要抓緊研究推進。
第三，堅持把科技作為財政支出重點領域。強化國家戰略科技力量，支持國家實驗室建設、重組國家重點實驗室體系，加大對高水平創新人才及團隊、科研機構穩定支持力度；健全鼓勵支持基礎研究、原始創新的體制機制；支持企業參與國家重大科技創新戰略，發揮企業家在創新驅動發展中的探索者、組織者、引領者作用。
第四，進一步完善並抓好直達機制落實。按照“擴大範圍、完善機制、嚴格監管、強化支撐”的原則，在保持中央和地方財政關係基本不變的前提下，擴大中央財政直達資金範圍，將直接用於基層財力保障的一般性轉移支付、年初可直接分配的中央對地方共同財政事權轉移支付、具備條件的專項轉移支付納入直達範圍，基本實現中央財政民生補助資金全覆蓋。同時，提高直達資金管理水平，完善監控系統，確保資金安全，不斷完善管理體制和運行模式，增強直達機制政策效果。