本報記者 劉 琪
為完善我國系統重要性金融機構監管框架，建立系統重要性銀行評估與識別機制，人民銀行會同銀保監會制定了《系統重要性銀行評估辦法》（銀髮〔2020〕289號）（下稱《評估辦法》），並於日前正式發佈。
招聯金融首席研究員董希淼在接受《證券日報》記者採訪時表示，《評估辦法》對我國系統重要性銀行的識別和評估作出詳細規定。這意味着，加強系統重要性金融機構的統籌監管作為央行重要職責，我國在建設現代中央銀行制度和完善現代金融監管體系的道路上又邁出重要一步。
對前期監管政策的貫徹與落地
“國際金融危機以來，強化對系統重要性金融機構的監管、防範‘大而不能倒’問題成為全球範圍內金融監管改革的重要內容。從2011年起，金融穩定理事會每年發佈全球系統重要性銀行（G-SIBs）名單，並已形成比較明確的監管政策框架。”央行、銀保監會有關部門負責人在答記者問時表示，根據巴塞爾銀行監管委員會發布的框架指引，各國也結合自身實際建立了國內系統重要性銀行（D-SIBs）監管政策框架。
2018年11月份，央行、銀保監會和證監會聯合發佈《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》（下稱《指導意見》），明確了我國系統重要性金融機構評估識別、附加監管和恢復處置的總體制度框架。2019年11月份，央行會同銀保監會起草《系統重要性銀行評估辦法（徵求意見稿）》（下稱《徵求意見稿》）。時隔一年，《評估辦法》正式發佈。
國信證券研報認為，本次《評估辦法》的正式推出，是對前期監管政策的貫徹與落地。一方面，有助於防範系統性金融風險，維護我國金融體系穩定運行；另一方面，也是為推動金融市場改革開放、儘早實現與國際監管規則接軌的重要舉措。
《評估辦法》明確了我國系統重要性銀行的評估方法、評估範圍、評估流程和工作分工，從規模、關聯度、可替代性和複雜性四個維度確立了我國系統重要性銀行的評估指標體系。在具體評估時，將向參評銀行發送數據報送模板和數據填報説明，收集參評銀行數據並開展評估。
從評估流程來看，首先採用定量評估指標計算參評銀行的系統重要性得分，得分達到100分的銀行被納入系統重要性銀行初始名單。然後，再結合其他定量和定性信息作出監管判斷，綜合評估參評銀行的系統重要性。系統重要性銀行最終名單經國務院金融穩定發展委員會確定後，由央行和銀保監會聯合發佈。
降低准入分值 細化差異分組
值得關注的是，相比《徵求意見稿》，《評估辦法》將對系統重要性銀行的定量評估閾值由300分降低到100分，並將重要性的分組由4組擴展為5組。民生銀行首席研究員温彬對《證券日報》記者表示，降低准入分值和細化差異分組，顯示出監管層對系統重要性銀行在判斷、評估、准入、監管上的進一步審慎和精細，也意味着後續出台的差異化監管安排，如額外的附加資本、附加槓桿率等要求，將會更具區分性和針對性。
温彬還認為，受《評估辦法》閾值調整影響，雖然目前還不能準確判斷哪些銀行將進入系統重要性銀行名單，但結合“以槓桿率分母衡量的調整後表內外資產餘額在所有銀行中排名前30等”備選要求，預計6家國有商業銀行、2家政策性銀行、1家開發性銀行、12家全國性股份制商業銀行以及10家左右規模較大的城商行，有可能進入首次參評範圍。後續通過打分、定性評估和監管判斷，最終有望選定25家左右的銀行作為我國第一批系統重要性銀行。
“本次發佈的《評估辦法》只是完善我國系統重要性銀行監管框架的基礎，央行等部門後續還將公佈附加監管規定等配套細則，然後發佈系統重要性銀行名單。”董希淼認為，根據《評估辦法》，預計納入參評範圍的銀行約有30家。
民生證券在研報中測算，隨着門檻被調低，有望入選D-SIBs初始名單的銀行約20家，監管範圍將從原來的國有行、股份行、國開行和政策性銀行進一步擴展，納入少數大型城商行。
光大證券研究所金融業首席分析師王一峯認為，初步判斷，工、農、中、建、交和郵儲等6大行入選的可能性較大；興業、中信、浦發、招商、民生等全國性股份制銀行機構也存在入選可能；政策性銀行由於業務相對單一，客户和機構數量偏少，在關聯度和複雜性指標的得分上可能不高，能否入選存在一定不確定性。總體而言，本次評估預計有8至10家銀行入選。
配套監管辦法將加快成形
央行、銀保監會有關部門負責人表示，《評估辦法》發佈後，央行將會同銀保監會制定系統重要性銀行附加監管要求。擬從附加資本、槓桿率、大額風險暴露、公司治理、恢復處置計劃、信息披露和數據報送等方面對系統重要性銀行提出監管要求，還將建立早期糾正機制，推動系統重要性銀行降低複雜性和系統性風險，建立健全資本內在約束機制，提升銀行抵禦風險和吸收損失的能力，提高自救能力，防範“大而不能倒”風險。
同時，在制定和實施附加監管要求時，央行、銀保監會將充分考慮宏觀經濟形勢、銀行資本補充需求和服務實體經濟等因素，合理安排出台時機。針對不同組別和類型的系統重要性銀行，根據經營特點和系統性風險表現，分類施策，匹配差異化的附加監管實施方案，設置合理的過渡期安排，確保政策影響中性，穩妥有序實施。
“據此我們判斷，對於入選D-SIBs的機構，將參考G-SIBs的監管方式。”王一峯在接受《證券日報》記者採訪時認為，一是更高的附加資本要求；二是更高的槓桿率要求；三是更嚴格的流動性約束；四是包括更嚴格的大額風險敞口控制、定期壓力測試、更多的信息披露等其他監管要求。
王一峯進一步表示，從主要影響來看，入選D-SIBs對部分股份制銀行資本壓力加大，對銀行槓桿率和ROE（淨資產收益率）形成一定影響。對於部分資本管理壓力相對較大的股份制銀行而言，後續亟待多渠道補充核心一級資本。若對入選D-SIBs的銀行賦予更嚴格的流動性監管要求，將促使銀行加強一般性存款特別核心存款的吸收力度，降低同業負債佔比，並進一步拉長同業負債久期，確保流動性指標的穩定。在此情況下，部分流動性指標安全邊際不足的國有銀行對中長久期的NCD（同業存單）發行需求可能會加大。
温彬認為，作為接軌國際系統重要性銀行監管的系列舉措，2020年9月30日，人民銀行會同銀保監會發布《全球系統重要性銀行總損失吸收能力管理辦法（徵求意見稿）》，對“外部總損失吸收能力比率”指標做出了明確要求，並提出了時間進度表。若後續該辦法正式實施，中、農、工、建4家全球系統重要性銀行將按其執行。此次《評估辦法》公佈後，預期國內系統重要性銀行的後續配套監管辦法將會加快成形和分步推出，有可能會借鑑“外部總損失吸收能力比率”及類似監管理念，在恰當時機出台相關的規則和要求。
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