盛松成：為什麼基建投資能成為穩增長的重要抓手？
中歐國際工商學院教授、中國人民銀行調查統計司原司長盛松成
中新財經2月15日電 題：盛松成：為什麼基建投資能成為穩增長的重要抓手？
作者 盛松成 中歐國際工商學院教授、中國人民銀行調查統計司原司長，龍玉 中歐陸家嘴國際金融研究院研究員，王丹 上海財經大學博士研究生
基建投資已成為2022年我國穩增長的重要抓手。去年固定資產投資中，房地產、基建和製造業投資分別佔24%、25%和32%。製造業投資雖然回暖，但容易受外需擾動。由於疫情的風險，以及由此導致的就業和收入恢復緩慢，消費復甦尚需時日。基建投資的可控性較強，可以在較短時間內推動經濟企穩、改善市場預期。
目前我國基建投資有不少項目儲備。我國人均基礎設施資本存量只有發達國家的20%-30%，且城鄉、區域發展差距仍然較大，不應低估我國基礎設施建設的潛力。今年地方政府專項債發行前移，同時還有以前年度財政結餘資金、政府引導基金、城投債等多種資金來源，基建投資資金也是比較充裕的。
基建投資應配合我國經濟轉型發展的大方向。新基建與傳統基建相結合才能穩住經濟基本盤。我國“十四五”規劃綱要提出的很多重大項目既涉及新基建，也包括傳統基建，兩者是相互融合的。2021年12月召開的中央經濟工作會議明確提出，要適度超前開展基礎設施投資。
應正確認識基建投資在穩增長中的關鍵作用。基建當然要講究效益，但是基建的效益不能只看直接的效益，還要看它的帶動效益；不能只看它的短期效益，還要看它的長期效益；不能只看它的局部效益，還要看它的全局效益。
今年基建投資增速或達5%以上
根據近期各地政府工作報告中提出的2022年主要經濟目標，絕大多數省份將GDP增速目標設定在5.5%至7%之間，其中經濟總量位列全國前三甲的廣東、江蘇、山東均將目標設置在5.5%上下。我國GDP前兩年平均增速為5.1%，若今年經濟增長5.5%，將比去年提高0.4個百分點。今年出口較難維持前兩年的高增長，消費增速也較難大幅提升，投資增長至少需要彌補0.4個百分點的缺口。
我們根據2017年我國固定資產投資額及歷年同比增速計算了我國固定資產投資額。這一投資額與GDP中的固定資本形成總額相比，得到2019和2020年固定資本形成佔固定資產投資比例分別為57.15%和56.98%，均值為57.07%。據此計算，2021年基建投資固定資本形成至少為87207.28億元，佔當年GDP(不變價)的比例至少為8.39%。也就是説，在不考慮乘數效應(基建投資拉動就業、收入和消費等)的情況下，按照不變價計算，基建投資增速每提高1個百分點，將至少帶動GDP增速提升0.08個百分點。2022年經濟要實現5.5%的增速(即比2021年提高0.4個百分點)，基建增速至少應提高至5.4% ，至少比2021年多投資8280億元。如果考慮出口超預期下行的風險，則需要的基建投資增速將更高。
值得注意的是，固定資產投資中有較大部分是土地出讓金，而土地出讓金不計入GDP。在基建投資固定資本形成中，由於公用基礎設施建設等土地交易成本相對較低，所以上述57.07%的轉化比例實際上低估了基建投資對資本形成總額的貢獻。據有關研究，2019年湖南省全省土地出讓金相關支出1926.7億元，其中大部分用於徵地、拆遷補償及土地開發。基建相關的土地支出主要包括“城市建設支出”和“農村基礎設施建設”兩項，合計176.6億元，佔湖南省全部土地出讓金相關支出的9.2%。假設全國土地出讓金相關支出中用於基建的比例也為9.2%，那麼2019年全國土地出讓金相關支出中用於基建的是6679.09億元，僅佔當年基建投資規模的4.43%，這一比例顯然低於房地產投資和一般製造業投資中的土地支出。
我們模擬了不同轉化比例下，今年我國基建投資所需規模。以2017年為基期，計算得到2021年基建投資額為152814億元，2021年GDP不變價為1039653.9億元。假設基建投資轉化成基建投資固定資本形成額的比例分別為60%、70%和80%，那麼今年經濟實現5.5%的增速，即比去年提升0.4個百分點，今年基建投資需分別比去年多7924.32億元、6934.17億元和6191.56億元。
基建投資項目儲備充足
從項目端看，發改委要求提前申報專項債項目。截至今年2月12日，我國PPP項目投入建設和運營階段的有1831個，投資額為2.72萬億元；還有總投資額高達8.33萬億元的儲備項目有待投入建設運營，其中1641個項目處於必要性和可行性論證階段，1151個項目處於實施方案審查階段，3164個項目處於社會資本方遴選階段。
今年1月10日國務院常務會議指出，加快推進“十四五”規劃綱要確定的102項重大工程項目和專項規劃重點項目，聚焦“兩新一重”新型基礎設施、新型城鎮化等重大項目和補短板領域有效投資。這些投資包括了新型基礎設施建設(以下簡稱“新基建”)、新型城鎮化建設、交通、水利等重大工程建設等。
據有關資料，2020年我國在新基建重點領域投資約達1萬億元。值得注意的是，相較於傳統基建，新基建對上下游以及相關產業鏈的拉動作用更大。例如，5G網絡建設對數字經濟、信息經濟發展的帶動效應較強，有利於培育經濟新動能。從各省市政府工作報告看，2022年，我國有21個地區將推動5G建設與佈局等工作，8個地區明確規劃了年內新建5G基站的數量，合計已達約27.6萬個。隨着新基建在基礎設施投資中的佔比逐步提升，它將通過上下游聯動效應，進一步帶動新型製造業和服務業投資。
新型城鎮化建設近年來快速推進。“十四五”期間，我國常住人口城鎮化率要提高到65%。我國發展不平衡不充分問題仍較突出，城鄉、區域發展差距較大，基礎設施和民生領域尚有許多薄弱環節，補短板投資空間廣闊。據發改委統計，截至今年2月12日，PPP項目投資中，城市基礎設施項目多達3031個，投資額達45379億元。
我國交通運輸項目儲備也很豐富。城際鐵路、市域(郊)鐵路建設以及沿邊抵邊公路建設，城市間高速公路建設，無人駕駛車輛試點應用所需的城市老路改造升級，以及城市軌道交通線建設等，都需要基建投資。“十四五”規劃綱要指出，要新增城際鐵路和市域(郊)鐵路運營里程3000公里，新增城市軌道交通運營里程3000公里，新改建高速公路里程2.5萬公里，新增民用運輸機場30個以上，推進120個左右國家物流樞紐建設。
“十四五”規劃綱要指出，要加快重大引調水、供水灌溉和防洪減災等國家水網骨幹工程建設。去年我國共有26個省(區、市)遭受洪澇災害。去年7月份國務院部署加快實施2020-2022年重點推進的150項重大水利工程建設，主要包括防洪減災、水資源優化配置、灌溉節水供水、水生態保護修復、智慧水利等5大類，工程總投資超過1萬億元。還有農村水利設施建設，我們在這方面欠賬不少。農村供水工程維修養護、水資源有效利用，以及城鎮污水處理和水生態修復等方面也需要加大基礎設施建設。
適度超前開展基礎設施投資
適度超前開展基礎設施投資是去年12月份中央經濟工作會議明確提出的要求。這方面有不少成功經驗。例如，中國高鐵網絡舉世矚目，極大推動了我國經濟發展，也改善了人民生活。有大量的研究揭示了我國高鐵網絡的經濟效應，包括高鐵通車推動城市間經濟協同發展、提高工業企業勞動生產率、改善企業出口結構、促進服務業繁榮等。這些影響超出了人們對基礎設施投資的直觀感受，也顯著提高經濟潛在增速。
與國外歷經多年形成全國性的基礎設施有所不同，中國高鐵網絡大面積鋪開是在短時間內完成的。與長期逐步形成的經濟網絡相比，短時間內形成一個巨大網絡降低了多種交易費用，由此釋放的經濟潛力也更大。因此，基建投資不能只看直接的效益，還要看它的帶動效益；不能只看它的短期效益，還要看它的長期效益；不能只看它的局部效益，還要看它的全局效益。
目前基建投資資金充裕
從資金端看，我國財政連續兩年結餘。據有關測算，目前有超過5萬億元資金可以預留到以後年份使用。財政部已提前下達今年1.46萬億元專項債額度，並明確今年專項債將重點用於交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保等9個大方向。今年1月份地方政府債券共計發行6989億元，比上年同期增長約93%，並且與往年不同的是，其中大部分是新增債券(5837億元)，新增資金將全部用於重大項目投資。1月份新發行的新增債券中有4844億元專項債，佔財政部提前下達額度的三分之一，佔1月份發債總額的69%左右。
財政部還明確專項債發行準備工作要“早”，發行時機要“準”，資金使用要“快”。今年地方政府專項債發行比往年大大提前，並能儘快形成實物工作量。不少省份首批重大項目集中開工的時間大幅提前。根據各地發改委披露的信息和公開資料，四川、廣西、浙江項目開工較去年提早了2個多月，廈門、江蘇、河南、安徽等地也在元旦假期剛一結束就迎來了首批重大項目集中開工。
此外，政府引導基金迎來了新一輪發展。近年來，政府引導基金規模再次攀升。據清科研究數據，自2021年以來，累計有163只政府引導基金先後成立，總目標規模達9806.04億元。其中，2021年成立150只，數量創2019年以來的新高，目標規模為8667.04億元。截至目前，各地政府已累計成立1841只政府引導基金，總目標規模突破10萬億元。本輪政府引導基金設立，與一般的政府融資平台的單一層級、單一區域的運作模式不同，具有向下延伸和區域整合的特點。這些自上而下的整合，意味着區域內部不同層級之間、跨區域資源的整合和協調，從而形成優勢互補，實現協同發展。
建議受疫情衝擊、財政緊張的部分地方政府，可根據地方基建項目發展需要，適當增加中央對地方政府的轉移支付，加速財政轉移支付資金下撥。也可通過國開行、農發行等機構，為地方政府基建投資提供資金支持。
總而言之，我國基礎設施建設仍有較大空間。在科學規劃、合理佈局、講求效率的前提下，基礎設施投資大有可為，關鍵是調動中央和地方兩個積極性。基建投資能促進經濟在較短時間內企穩，並有助於改善市場預期、激發市場主體的積極性，這對今年經濟穩增長有着特殊意義。(完)