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3月31日，美國總統拜登公佈了基建計劃——《美國就業計劃》(AmericanJobsPlan)。這項計劃有望成為自第二次世界大戰以來對美國基礎設施和就業的最大投資。筆者通過梳理計劃的具體內容，對拜登政府的目的加以分析，將其與特朗普時期計劃進行比較，在此基礎上對該計劃對中國的影響作出研判。
根據世界銀行《1994年世界發展報告：為發展提供基礎設施》，基礎設施可以分為經濟基礎設施(economicinfrastructure)和社會基礎設施(socialinfrastructure)。其中經濟基礎設施包括以下方面的服務：公用事業(電力、電信、管道供水、衞生和污水處理、固體廢物收集和處理、管道煤氣)；公共工程(灌溉和排水用道路和主要水壩及運河工程)；其他運輸部門(城郊和城際鐵路、城市交通、港口和水道以及機場)。
大蕭條時期，時任美國總統羅斯福採取新政，通過“以工代賑”給失業者提供從事公共事業的機會。同時大力興建公共工程，增加就業刺激消費和生產。新政期間，全美設有眾多的工賑機關，僅民用工程署在全國範圍內就興建了18萬個小型工程項目，使美國相比於其他國家迅速恢復了經濟實力。
拜登基建計劃主要內容
拜登的基建計劃包括總價值近2.3萬億美元的聯邦政府投資計劃，在未來8年裏持續投放，平均每年投放佔GDP的1%左右，具體支出見下表。
基建資金的主要來源是增税。4月7日，美國財政部公佈了《美國製造税收計劃》(TheMadeinAmericaTaxPlanReport)。這是《美國就業計劃》的一部分，包括將公司税率從21%提高到28%；加強美國跨國公司的全球最低税率；通過鼓勵全球採用更高的最低税率，減少外國司法管轄區維持超低企業税率的動機；報告高利潤但幾乎沒有應税收入的大公司，對其賬面收入徵收最低15%的税；用更慷慨的新研發激勵措施，取代獎勵無形資產超額利潤的有缺陷的激勵措施；用清潔能源生產激勵措施取代化石燃料補貼等。
預計上述措施將會為美國帶回約2萬億美元的公司利潤，其中約有7000億美元的聯邦收入來源於中止那些鼓勵轉移利潤至海外的措施。根據美國税收政策中心(TaxPolicyCenter)的分析，從2021年到2030年，拜登的企業税計劃將籌集超過1萬億美元，在隨後的10年內將再籌集1.8萬億美元。
拜登的基建計劃除了增税也可以通過發債的方式籌資。但是美國目前的財政赤字過大會影響發債的進行。美國國會預算辦公室(CBO)披露的數據顯示，2021財年的前6個月(2020年10月至2021年3月)，美國聯邦財政赤字已經達到1.7萬億美元。在2021年3月通過1.9萬億美元財政刺激法案之後，當前美國財政支出規模已經超過10萬億美元，相當於2020年GDP總量的50%左右。
本輪增税計劃可以改善美國政府的財政收支結構，通過加税增加政府財政收入以支持基建計劃發展，並且有助於提高政府債務償付實力。
三大目的
首先是恢復美國經濟活力和增加就業。目前美國的經濟增長主要依靠美聯儲寬鬆的貨幣政策和美國財政部的財政刺激向市場注入流動性，集中在對需求側的刺激，而供給側相對落後。拜登旨在以基建為抓手為美國經濟的中長期發展注入活力，同時改善就業市場環境。按照拜登的説法，這一項2萬億美元的投資計劃，有望成為自第二次世界大戰以來對美國基礎設施和就業的最大投資。
美國土木工程師協會(ASCE)每四年都會從數量、質量、資金支持、未來需求、運營管理、公共安全、抗災能力和創新能力等8大維度對美國各項基建進行評級，保持良好的維修狀態可獲得B級。自1998年ASCE開始發放成績單以來，美國的成績一直徘徊在D附近。2021年美國基礎設施報告卡顯示，美國在恢復國家基礎設施方面取得了一些進展，得分從2017年的D 提升到C-，20年來首次超出D範圍。
ASCE在2021年的分析顯示，雖然美國在一些基礎設施類別中取得了增量即時收益，但長期投資缺口仍在繼續擴大。美國仍在支付大約一半的基礎設施費用，總投資缺口已從10年2.1萬億美元增加到10年近2.59萬億美元。ASCE預測，到2039年，美國逾期的基礎設施法案將使美國家庭平均每年花費3300美元，即每週63美元。
其次是提升美國在製造業領域的競爭力。拜登的基建計劃中同製造業振興相關投資所佔比重僅次於交通設施建設支出，其中計劃直接投資於製造業3000億美元，幫助扶持研究發展1800億美元，總計4800億美元。
拜登對於製造業迴流美國政策的思路同他的前任奧巴馬和特朗普如出一轍。在2021年1月，拜登發佈了名為《關於確保未來由美國工人在美國製造》(EnsuringtheFutureIsMadeinAllofAmericabyAllofAmerica’sWorkers)的行政令，以促進美國產品銷售、就業和投資。其中規定美國政府根據適用法律，使用聯邦財政援助獎和聯邦採購的條款和條件，最大限度地利用在美國生產的貨物、產品和材料以及在美國提供的服務。美國政府儘可能從有助於美國企業在戰略性產業中競爭、有助於美國工人茁壯成長的資源中採購商品、產品、材料和服務。
第三是加大美國在新能源領域投資力度。拜登的基建計劃包括對新能源發電、儲能、新能源汽車、電網等進行重點支持。其中對於清潔能源發電和儲能最重要的政策就是直接支付投資税收抵免和生產税收抵免期限延長10年，並逐步取消。而在新能源汽車領域通過鼓勵國產化產業鏈、購置補貼、建設充電樁以及推動專項領域電動化四個方面來刺激美國汽車電動化。
規模和意義超特朗普時期
特朗普在2016年競選期間承諾至少投入1萬億美元改善基礎設施。自上任以來，特朗普多次要求制定一項基礎設施一攬子計劃，但這些努力都未能帶來相關立法，僅在2020年將《修復美國地面運輸法案》(FAST)延續一年，規模為272億美元。而拜登的基建計劃包括總價值近2.3萬億美元的聯邦政府投資計劃。
特朗普着重於彌補傳統基建投資多年來的巨大資金缺口。2020年6月，特朗普提出的1萬億美元基建計劃中，近9000億都用在了道路、橋樑和軌道交通的建造上。而拜登的計劃為“美國救援計劃”(AmericanRescuePlan)的一部分，除了傳統的基建投資，還包括了氣候、綠色等領域的長期投資，被提升至國家戰略和安全高度，意在提高美國的全球競爭力。
特朗普基建計劃的資金主要來源於發債，而拜登基建計劃的資金主要來源於增税。拜登此次將企業税率從21%上調至28%，是1968年出台《收入和支出控制法案》(RevenueandExpenditureControlAct)以來美國最大的加税計劃，也意味着推翻了2017年特朗普政府出台的《減税與就業法案》(TaxCutsandJobsAct)。當時，特朗普將美國企業税率從35%下調至21%。
對中國的影響
筆者認為，中美在綠色能源領域有望展開合作。拜登支持綠色環保領域的發展，其基建計劃的核心目標之一是讓美國在2050年實現碳中和、能源部門2035年實現零碳排，因此對能源領域給予高度重視。這些舉措與中國“2030碳達峯”以及“2060碳中和”定位一致，預計中美雙方未來將在綠色經濟領域展開更多的合作。
同時，美國新能源基建有利於中國電池及發電設備行業。根據彭博新能源財經的數據，2020年，中國趕超了日本和韓國，成為全球最大的動力電池生產國。雖然拜登出於供應鏈安全考慮，於2021年3月出台行政令對美國電動汽車大容量電池供應鏈情況進行審查，但是短期內美國對中國電池的依賴無法擺脱。而2021年2月美國德州的電力危機充分暴露了美國電網和電力設備的落後。當前美國的電力設備進口主要依賴中國，數據顯示，2017年美國從中國進口218億美元的電力設備，其中輸變電設備佔73%、發電設備佔比17%。
其次，中美將在高科技領域展開競爭。拜登的基建計劃中有1800億美元直接用於研究與發展，旨在提升美國在關鍵技術方面的領導地位，升級研究基礎設施，並使美國成為氣候科學、創新和研發領域的領導者，特別是在人工智能、5G等領域。而中國的“十四五”規劃綱要也提出建設現代化基礎設施體系，包括加快建設新型基礎設施、加快建設交通強國、構建現代能源體系。特別是圍繞強化數字轉型、智能升級、融合創新支撐，佈局建設信息基礎設施、融合基礎設施、創新基礎設施等新型基礎設施，涉及到5G、物聯網、大數據、工業互聯網和車聯網等。預計未來中美將在高科技領域展開進一步競爭。
最後，中美在新能源汽車領域競爭將日益激烈。拜登的基建計劃中對新能源汽車的直接投資達到1740億美元。拜登認為，特朗普時期失敗的貿易政策讓中國在未來汽車業的競爭中領先。與美國相比，中國在電動汽車生產方面的全球市場份額有望達到美國的四倍以上。從拜登於2021年1月發佈的《關於確保未來由美國工人在美國製造》行政令到短期計劃“制定更加嚴格的燃油排放新標準，確保100%新銷售的輕型/中型車輛實現電動化”再到中長期計劃“在2030年底之前部署超過50萬個新的公共充電網點，同時恢復全額電動汽車税收抵免”，可以預見中美在新能源汽車領域將展開激烈競爭。
(作者系中國電子信息產業發展研究院研究員)