建議完善公募基金長期持有機制

“當前，資本市場面臨新型、疑難、複雜案件日趨多發，涉案金額更大，案件涉眾性更強，不僅擾亂市場秩序，甚至危害國家金融安全，影響社會穩定，建議進一步加大司法制度供給，構建新的證券執法司法體系機制，加大對違法案件的查處力度。”近日，全國人大代表、全國人大財經委副主任委員劉新華對《國際金融報》記者表示。

在今年全國兩會上，劉新華提交了一項議案、三項建議，涉及加強資本市場司法保障、基金法修改、完善不動產投資信託基金法律、為債券市場健康穩定發展提供法制保障制度等多個領域的話題。

加強資本市場司法保障

為了進一步加大司法制度供給，構建新的證券執法司法體系機制，加大對違法案件的查處力度，劉新華提出的具體建議如下：

一是在深圳設立金融法院。隨着創業板註冊制改革的深入推進，涉及相關上市公司的案件快速增加，深圳市中院面臨的審判壓力日益增加，且與一般民事糾紛不同，相關案件具有法律關係複雜、專業性強、涉及面廣等特點，對審判的要求也更高，僅僅依靠集中管轄已無法適用當前金融案件審判面臨的新情況和新趨勢，建議依託創業板改革契機，借鑑上海和北京的做法，特別是借鑑上海金融法院的司法實踐，在深圳設立專門的金融法院，增強金融審判的力量，提高金融審判的專業化水平，營造更好的金融法治環境。

二是進一步優化刑事司法體制，加大對證券犯罪的查處力度。當前資本市場仍面臨違法案件數量多、違法行為多樣化、違法手段複雜化的挑戰。為此，建議進一步優化打擊資本市場違法犯罪的刑事司法體制，依託現有公安部證券犯罪偵查局體制，進一步明確職能定位、工作機制及管理體制，加強一線證券犯罪偵查力量建設，確保公安機關證券偵查力量專司證券期貨市場違法犯罪偵查工作。

三是完善證券法相關投資者保護制度與司法審判的銜接。首先，建議完善民事賠償制度的配套銜接規則。證券法第二百二十條確立了民事賠償優先制度。新刑法、證券法出台後，違法行為人的刑事、行政賠償責任大幅提升，實踐中違法行為人因繳納罰款、罰金而無力承擔民事賠償責任的情形可能進一步增多。為此，建議完善民事賠償制度的配套銜接規則，保證相關制度順利落地，以切實保障中小投資者的合法權益。

其次，建議明確特別代表人訴訟制度的配套安排。證券法九十五條確立了特別代表人訴訟制度。但證券法屬於實體法，為保障相關制度落地，建議修訂民事訴訟法，將特別代表人訴訟制度納入民事訴訟法基本制度，在程序法方面明確相關制度的法律地位。

再次，建議加強與行政和解制度的協調銜接。證券法第一百七十一條規定了證券行政和解制度。該制度的核心在於快速了結案件，及時賠償投資者損失，但是基於民事損害的填平原則，投資者獲得的賠償不應超過其損失，因此，當同時出現民事訴訟賠償和行政和解賠償時，建議司法機關做好對和解賠償的支持和有效銜接。

完善證券投資基金法

劉新華指出，《中華人民共和國證券投資基金法》自修訂實施以來，對規範證券投資基金運作，保護基金投資者合法權益，促進基金業和證券市場健康發展發揮了重要作用。但隨着基金業的發展變化，現行基金法的部分規定不能完全適應市場發展新形勢和行業發展需要，亟需進行修改。

因此，在具體條款上，劉新華建議作出以下修改：

一是拓展基金風險管理工具。在基金法中增加相關條款，規定公募基金管理人可以依法與基金託管人簽訂協議，由基金託管人為公募基金管理人管理的產品提供短期融資支持。短期融資產生的費用由公募基金管理人承擔。公募基金管理人和基金託管人應當在短期融資行為發生當日向監管部門報告。

二是建立和完善基金長期持有機制。在基金法中增加基金管理人及其高管人員秉持長期投資理念的表述，明確規定公募基金管理人及其董事、監事、高級管理人員和其他從業人員應當堅持長期投資、理性投資，誠實守信，履行社會責任，遵從社會公德。公募基金管理人應當建立與公司發展相適應的長效激勵約束機制和薪酬遞延制度，關注基金長期投資業績、合規和風險控制狀況、基金份額持有人利益等。

基金管理公司的股東、實際控制人應當遵守法律、行政法規以及監管部門的規定，依法行使權利和履行義務，推動完善公司治理、風險管理與內部控制，支持基金管理公司合規經營，維護基金份額持有人的合法利益，實現可持續發展。董事會對經營管理人員的考核，不得以短期的基金管理規模、盈利增長等為主要考核標準。

三是完善基金份額持有人大會制度。建議在基金法第四十七條增加一款規定：因法律、行政法規變化導致《基金合同》修改的，可以豁免召開基金份額持有人大會。

建議制定公司債券管理條例

目前我國正在加快現代化經濟體系建設，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，這對債券市場發展提出了新的要求。但是長期以來，我國債券市場存在政出多門、多頭監管、市場割裂等諸多問題，制約了公司信用類債券市場的進一步發展。劉新華建議，由國務院證券監督管理機構牽頭起草行政法規《公司債券管理條例》，以統一監管標準，細化監管要求，完善法律責任，為債券市場健康穩定發展提供法制保障。

具體而言，劉新華表示，制定《公司債券管理條例》，是統一債券市場監管標準的必然要求。統一債券市場監管體系，要明確核心監管機構及輔助監管機構，由核心監管機構統一牽頭，實施債券市場監管，解決多頭監管的問題；統一債券監管規則體系，要出台適用於各個債券市場的統一監管規則，對債券發行、交易等各環節實施統一監管等。

同時，他還強調，制定《公司債券管理條例》，是嚴厲打擊債券市場違法行為、落實和完善證券法的必然要求。由於證券法整體上的監管邏輯仍然以股票為主，難以完全兼顧債券市場特點，相關規定較為原則，因此需要下位法進一步補充完善，儘快制定《公司債券管理條例》。

此外，在劉新華看來，制定《公司債券管理條例》，亦是防範化解系統性風險的必然要求。目前涉及公司債券的法律規定均側重於發行管制，在立法層面尚未建立科學有效的債券違約處置制度和違法追責制度。當債券違約發生後，持有人只能依照民法一般規定主張違約救濟，缺乏集體行動機制和靈活處置機制。出於維護金融穩定的現實需要，也應儘快制定《公司債券管理條例》，統一基礎法律適用。

為REITs提供專項法律保障

目前，中國證監會、國家發展改革委聯合開展的基礎設施領域REITs(不動產投資信託基金)試點揭開了公募REITs的序幕，為REITs的進一步推廣奠定了實踐基礎，但面臨產品結構複雜、嵌套層級過多、法律責任覆蓋不足等問題。對此，劉新華建議，由國務院證券監督管理機構牽頭起草不動產投資信託基金管理條例，為推動REITs進一步發展提供法律保障。

劉新華表示，完善不動產投資信託基金的法律制度，可通過修改證券投資基金法或者制定證券法的配套實施條例兩種不同的方式予以實現。

第一，修改證券投資基金法，增加相應投資範圍。證券投資基金法第七十二條規定：“基金財產應當用於下列投資：(一)上市交易的股票、債券；(二)國務院證券監督管理機構規定的其他證券及其衍生品種。”建議將“為投資不動產項目設立的特殊目的公司股權”作為基金財產的投資範圍，實現基金財產與基礎設施項目的對接。

第二，制定專門的實施條例，提供專項的法律保障。主要包括：簡化REITs產品結構，明確REITs直接公開發行與上市的規則；明確國務院證券監督管理機構對REITs進行集中統一監管；明確REITs的税收政策，建議建立和完善符合我國國情的REITs税收支持政策體系。