近年來，反壟斷風暴席捲全球，尤其中美兩國的反壟斷監管引發關注。中美反壟斷監管會走向何方？如何平衡反壟斷監管與鼓勵創新的關係？
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新京報記者 侯潤芳 顧志娟 編輯 王進雨
近年來，反壟斷風暴席捲全球，尤其中美兩國的反壟斷監管引發關注。中美反壟斷監管會走向何方？如何平衡反壟斷監管與鼓勵創新的關係？圍繞這些問題，新京報邀請了中國經濟體制改革研究會副會長李青（曾任原國家發改委反壟斷局副局長、國家市場監管總局價監競爭局副局長），美國喬治·華盛頓大學教授、美國聯邦貿易委員會（FTC）前主席威廉·科瓦契克（William Kovacic）以及中國政法大學副校長時建中進行了一場深度對話。
在中國，從去年下半年開始，無論是針對科技公司的執法行動，還是法律制度的出台，其速度都很快。對此，李青表示，中國的機構等一直在關注和討論數字經濟方面的競爭問題，執法機構也也一直在關注平台經濟的競爭問題。在前期已經做了很多努力的情況下，一些限制和排除競爭的問題在這個階段較為集中地暴露出來，《反壟斷法》有了用武之地。“執法機構不會事先預設立場，不會為了嚴格執法而嚴格執法。”李青表示，中國的反壟斷執法一直比較注重保護創新。
美國反壟斷領域的一系列的動態更是引發全球關注。其中，近期一個備受關注的事件是，8月20日，FTC再度就壟斷問題對Facebook提起訴訟。威廉·科瓦契克在對話中談到臉書案時表示，臉書案表明需要改變法律來調整政府必須滿足的標準。
在往前追溯兩個月，今年6月，美國國會眾議院司法委員會審議通過的六項反壟斷相關法案。那麼，這些法案最終會被通過嗎？威廉·科瓦契克認為，最有可能通過的，就是給這些執法機構更多資源的法案。“更嚴格的合併審查可能會變成法律，但是其他法案不太可能。”
也是在6月，32歲的莉娜·漢（Lina Khan）宣誓就任美國FTC主席，成為FTC史上最年輕主席。那麼，未來FTC針對科技巨頭的反壟斷執法路徑將會有哪些變革？威廉·科瓦契克預測，未來司法部和FTC必然會更加嚴格執行合併控制方面的政策，今後企業合併交易將會更難。此外，司法部和FTC會將更多涉及高科技以及其他有市場支配地位的企業送上法庭。在打擊濫用方面，政府也會進行更嚴格的執法。
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01
中國反壟斷執法不會事先預設立場
去年下半年開始，中國反壟斷執法機構對中國科技公司啓動了一些執法行動。除此之外，中國反壟斷執法機構也在制度建設、法律規定等方面做出一些探索，包括《平台經濟領域的反壟斷指南》出台等。我們可以看到，執法行動和法律出台都非常快，這些舉動釋放出什麼信號？是不是意味着未來中國在數字經濟領域反壟斷趨於越來越嚴格？
李青：首先，我覺得中國的《反壟斷法》是應運而生，是中國市場經濟發展到一定的階段，有很多競爭問題出現了，要去解決這些問題。這種情況下，中國出台了《反壟斷法》。《反壟斷法》出台後的10多年裏，它有了很多用武之地，中國的反壟斷執法也取得了很大成績。
第二，可能在公眾印象中，以前對互聯網高科技企業就好像沒有什麼執法行動，為什麼從去年年底到現在突然又有執法行動，而且《平台經濟領域的反壟斷指南》的出台似乎特別快。我想説的是，在中國，學者、專家、機構一直在關注和討論數字經濟方面的競爭問題。比如《平台經濟領域的反壟斷指南》出台之前，很多專家發表了文章，提出了自己對這個領域競爭問題的觀點，很多研討會議都在討論平台經濟的競爭問題，進行了很多次反覆討論，執法機構對這個領域也一直在關注。這些討論和認識沒有向社會展示，不等於背後的工作沒做。在前期已經做了很多努力的情況下，到了一定時期節點，正好是收穫的季節就來了，執法活動也有了，指南也出來了。 一些限制和排除競爭的問題在這個階段較為集中地暴露出來，這樣《反壟斷法》有了用武之地，肯定要去維護市場的公平競爭。
第三，下一步中國反壟斷執法機構對互聯網領域的反壟斷執法會不會非常嚴格、積極？就我個人觀察而言，執法機構不會事先預設立場，專家學者也不會。如果互聯網平台在限制排除競爭方面有問題，執法機構肯定會想辦法去面對、解決，專家也會有各種觀點和意見表達出來。如果看準了，肯定要積極執法，如果看不準，可以保持關注、持續研究和觀察。有人認為平台經濟發展到當前，已經處於一個比較成熟的階段，我個人認為可能還會有很多發展。當前新技術、新模式、線上線下再度融合的現象仍不斷呈現，很多規律性的東西可能也會不斷展現，執法機構自然要對互聯網經濟的發展保持關注、監督和執法。
總的來説，反壟斷執法是為了更好地促進競爭，執法機構不會為了嚴格執法而嚴格執法，執法機構會按法定程序、競爭問題本身的需要去執法。
時建中：我非常同意上述觀點。從去年下半年開始，中國有關部門對互聯網領域的執法行動增加，建章立制在提速，這和數字經濟快速發展有關。不同於傳統工業經濟，技術發展可能會加速數字經濟提速、放大其成績，為社會做出巨大貢獻的同時，產生的問題也會非常多。在數字經濟迅猛發展的背景下，去年或者更早開始，美國、歐盟、中國三個司法轄區都開始加強對數字經濟領域的執法，毫無疑問，三個司法轄區幾乎同時加強執法並不是共謀，不是有“壟斷協議”，而是與各個國家數字經濟發展情況有關。
中國反壟斷執法的目的是為了促進產業發展、追求和保護創新、保護消費者權益，不是為了嚴格執法而嚴格執法，不要認為我們在數字領域的反壟斷進入到了一個強監管時代。我自己一直不同意“強監管、弱監管”説法，強和弱的主觀性都太強，中國反壟斷執法不是為了強而強，不是為了弱而弱。如果這樣的話，就不能更好地實現反壟斷執法的目的。
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02
中國反壟斷執法一直比較注重保護創新
時建中：如何看待中國近年來的反壟斷監管和創新的關係？
李青：從2008年《反壟斷法》出台實施至今，中國反壟斷也面臨對大型創新型科技公司的規制問題。根據我過去經歷過的執法實踐和現在的觀察思考，我認為中國的反壟斷執法機構一直比較注重保護創新，在反壟斷執法中也一直對提升效率、鼓勵創新保持着比較敏鋭的態度。2020年1月發佈的《<反壟斷法>修訂草案（公開徵求意見稿）》中，第一條立法目的中新增了“鼓勵創新”一項。徵求意見稿第十五條第四項就將“限制購買新技術……”替換為“限制獲取新技術……”等。可以説，無論反壟斷執法還是在立法中，中國都把鼓勵創新看做一個非常重要的考量因素。
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03
美國合併控制太弱，
中國的執法觀點正被接受
時建中：在科瓦契克先生看來，美國、歐盟與中國的反壟斷監管有哪些不同？
威廉·科瓦契克：有一個重要理論是，在美國合併控制太弱了，過去20年裏，競爭管理當局在應用合併法律時過於謹慎。一個主要例子是，臉書約10年前收購了Instagram和WhatsApp。那時Instagram只有不到20名員工。對於斥資10億美元收購這家沒有什麼經驗的小公司，臉書首席執行官馬克·扎克伯格説，收購是因為它們有可能成為臉書的有力競爭對手，它們具有很有前途的想法，現在可能不明白這個想法有多好，但會想出辦法的。阻止這種情況發生的方法，就是買下它們，威脅就會消失。FTC沒有介入這一合併交易。
谷歌也有類似故事。這些美國案例的一個主要焦點是，要努力修復所謂支離破碎的合併控制政策造成的後果。薄弱的合併控制導致了這種情況發生。在歐洲肯定也有類似擔憂，他們也允許這類合併達成。所以，這些司法管轄區的觀點是，也許在合併控制方面還不夠強大。我們太願意接受“合併通常是好的”這種想法，所以我們沒有實施強有力的控制。
很多情況下，中國比歐洲和美國更仔細地研究了一些合併交易。但美國官員多年來訪問北京時都會説，“要謹慎，如果幹預太多就會減少創新的動力”。這種觀點正在改變。我認為，在美國，人們越來越接受這樣一種觀點，即美國在過去20年、30年、40年的政策過於軟弱，不夠強大。我們在這些案件中看到的是，美國正在接近一種中國已經接受、歐盟在某種程度上接受的執法觀點。
在美國濫用支配地位的案例中，一個重要不同點是，公司重組、分拆和資產剝離都是明確的解決措施。FTC起訴臉書，特別要求分拆臉書。谷歌案例中，起訴方的訴求是法院命令這家公司重組以削弱它的權力。歐洲政策制定者對此非常謹慎。歐盟委員會副主席曾説，資產剝離是最後手段，只會在極端情況下使用。美國案例的有趣之處在於，美國政府、司法部和FTC現在都表示要分拆、實施結構性解決措施來解決這一問題。與四五年前相比，這是一個很大的政策變化，這是非常嚴重的問題。
李青：科瓦契克先生討論了對大型科技公司拆分的問題，特別是一些結構性問題，我覺得這一點可能和中國的反壟斷執法不一定可以直接類比。中國的反壟斷執法對結構方面的考慮，到目前為止主要集中在經營者集中這個領域，對經營者集中的審查，可能會做一些結構性或者行為上的救濟。
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04
臉書案顯示需調整法律，
六項法案或通過一項
時建中：我們接下來想關注一下美國的反壟斷執法。2021年6月28日，美國一名聯邦法官駁回了美國聯邦貿易委員會（FTC）和多名州總檢察長聯合對臉書提起的反壟斷訴訟。對於FTC的起訴被駁回，你的看法是什麼？反壟斷監管部門與法院在反壟斷行為認定方面的分歧如何解決？（注：此次對話後，8月20日，FTC再度就壟斷問題對Facebook提起訴訟。）
威廉·科瓦契克：臉書案件是一個例子，説明在美國起訴濫用支配地位的案件是多麼困難。法官裁定認為，FTC在對臉書支配地位的起訴中未能提供足夠的信息，還對不當行為的部分理論依據提出質疑。在政府提起的案件中，法官在如此早期階段就採取這樣的步驟，非常不尋常。
這反映了美國法院內部對競爭法是否應該對佔支配地位的公司施加強有力控制的懷疑。這不是案子的結局，我相信FTC將挺過這一挑戰。FTC目前面臨的困難促使美國國會認識到，我們需要新的法律，需要改變法律來調整政府必須滿足的標準。這是未來12個月可以看到的美國的一個變化。
時建中：當地時間6月23日，美國國會眾議院司法委員會審議通過六項反壟斷相關法案，這些法案劍指谷歌、蘋果、臉書和亞馬遜四大科技巨頭(統稱“GAFA”)。美國為何要對反壟斷法進行重大修改？其中，《終止平台壟斷法案》因涉及對巨頭進行拆分引發激烈討論。在你看來，這些法案通過的難度大嗎？
威廉·科瓦契克：我覺得最有可能通過的，就是給這些執法機構更多資源的法案。在這一點上各方已經達成共識，FTC和司法部都非常願意看到自己的資源增加，如果增加50%的預算，就能更有能力來解決複雜和艱難的問題。
我覺得更難的是除了給執法機構增加資源之外，國會真正能採取的措施究竟是什麼。對於大公司，美國民主黨覺得大公司就是壟斷者，共和黨不太信任谷歌和臉書，因為覺得它們導致政治偏見，保守的共和黨希望拆分這些大公司，從而阻止它們影響政治。現在兩種不同觀點，達成了聯合陣線，當前問題在於這一聯合陣線究竟能夠多大程度支持這些反壟斷舉措。我覺得這個聯合陣線能夠做到一些事情，比如國會對併購將進行更加嚴格的審查。
除此之外，想要做其他事情將會比較困難。例如《終止平台壟斷法案》，相當於禁止了亞馬遜現在的一些運營模式，它不能在自己平台上再賣自家產品，也就是説亞馬遜要選擇只做平台，或者只賣自己的產品，不能兩個都要，不能進行平台上的自我優待。我覺得這些反而不會成為法律，因為科技巨頭公司會利用法律走得太遠，不利於消費者福利來説服參議員、眾議員。
所以我的推測是，更嚴格的合併審查可能會變成法律，但是其他法案不太可能，因為那些實在太極端。
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05
企業合併交易將更難，
更多科技企業面臨訴訟
時建中：反壟斷法100多年演進中，制度框架是定型的，同時面臨一些變量，包括執法機構負責人。今年6月15日，32歲的莉娜·漢（Lina Khan）宣誓就任美國FTC主席，成為FTC史上最年輕主席。有觀點認為，根據她此前的學術觀點，莉娜·漢將來會把工作重點放在反壟斷問題上，FTC未來在反壟斷監管上可能會更加強勢。你認為FTC針對科技巨頭的反壟斷執法路徑將會有哪些變革？如何看待拜登執政期間美國反壟斷政策和監管的趨勢變化？
威廉·科瓦契克：這確實是一個非常重大的變化。首先，這是政策方面發生重大改變的信號。拜登政府希望有更加雄心勃勃的執法項目，包括針對高科技和其他行業的監管。拜登最近宣佈了三項任命，除了莉娜·漢，任命喬納森·肯特擔任司法部反壟斷部主管，蒂姆·吳（Tim Wu）加入國家經濟委員會，擔任技術和競爭政策方面的特別助理——蒂姆·吳是莉娜·漢在哥倫比亞大學的同事。這些都反映了拜登政府正致力於進一步擴大反壟斷法邊界，同時希望將不同理念應用到反壟斷法實踐中。如此重要的位置上引入新人和想法，5年前沒有人會想到這些變化，也是一個非常難以想象的進展。
對於這些任命，我認為會對企業交易或者行為造成較大影響。司法部和FTC必然會更加嚴格執行合併控制方面的政策，反對並禁止很多合併交易。今後企業合併交易將會更難。
第二個影響，我認為司法部和FTC會將更多涉及高科技以及其他有市場支配地位的企業送上法庭。現在已經有一些對簿公堂的反壟斷案例，比如臉書和谷歌，今後很可能有涉及亞馬遜和蘋果的更多新案例。這是因為莉娜·漢和肯特都曾講過，他們擔任這些職務不是來加強現狀，而是要打破現狀，他們要做一些新的事情，而且想要尋求非常大的改進。他們得到了總統支持，通過發佈新規則來控制大科技公司以及其他行業公司的行為。
我認為今年年底，FTC可能會宣佈開始一個新的規則制定流程。當然法庭不會那麼願意配合。我覺得，除非國會改變法律，從而改變標準，不然這些雄心勃勃的新措施將會遇到很多反對意見。
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06
新政府會對濫用進行更嚴格執法
時建中：除了從合併角度出發，在其他領域比如濫用、壟斷協議等領域，反壟斷執法未來走勢會是怎樣的？我們如何處理好反壟斷執法和保護創新之間的關係？要鼓勵創新，就要避免過度執法，但同時為了維護競爭，還需要執法，找到平衡點一直比較困難。如果莉娜·漢以及其他人一系列任命預示着未來反壟斷執法將可能更加強勢，對於保護創新是否有一定影響？
威廉·科瓦契克：只有不斷促進整個經濟的開放性，創新才能夠做得好。谷歌1990年中期在斯坦福一個宿舍裏起步，臉書最初想法也是誕生於馬薩諸塞州一個宿舍。我們希望有一些新的觀點出現並存活下來，它不應該受到排除，應該能夠在市場上成長。美國在過去的幾十年中犯下了重大錯誤，他們認為一旦打擊濫用就會打擊創新。現在想法轉變了，打擊濫用實際上會促進創新，因為這樣能夠使得更多市場參與者進來，貢獻新想法。反壟斷執法下，這些有支配地位的公司已經變得更加小心了，新公司將會變得更加具有野心，這樣可能就會產生創新，這是新政府的一個想法，很顯然它會對濫用進行更嚴格的執法。
競爭法是多目的的。莉娜·漢曾經一再提及，必須要重新考慮競爭法的目的。競爭法的目的不只是幫助消費者以更低的價格買到產品和服務，或者是享受更高質量，其實競爭法的目的應該是符合所有公民的利益，不僅是消費者，而是包括工人、小企業主在內的所有公民。理念轉變的一部分是，我們看到政府的公信力受到威脅，大的科技公司已經有如此重大的影響力，不僅僅是私人公司，它們正在成為政府的替代，這是一個威脅。
所以，如果我們問莉娜·漢競爭法的目標是什麼，她會説，要保證政治程序的進行，不能使私人政府憑空而生。這就是她政策的開始，過去政策實在太寬容，以至於現在受到威脅，大科技公司已經變成新的政府，我們必須介入並且對它們進行控制。她上台最重要的就是帶來競爭法本身目的的變化。
時建中：科瓦契克提到的案例顯示出美國在制度建設方面存在一些不足，這一點可能對中國有一定啓發。對於美國近年來在反壟斷方面的動態，你如何看待？
李青：據我個人觀察，美國的反壟斷執法機構對新經濟、新模式保持了高度關注和深入研究，對高科技企業的反壟斷執法積累了經驗，也出現很多經典案例，其中經驗和教訓值得我們思考。
從最近的FTC訴臉書案來看，美國執法機構的積極執法和法院的相對保守，使得美國反壟斷保持了一定平衡。美國的法院及法官，相對保守或者説比較穩一點，同時執法機構對市場上的競爭問題保持了積極關注，開展執法行動，二者之間實際上形成了一個平衡。當一個案件出來時，法官可能不會着急下結論。法官在審查案子的時候，會統籌考慮以前相關判例是怎麼判的，現在哪些情況發生了變化，現在應該怎麼判？這樣的過程，有利於幫助案件的深入審查。