中央密集提及降低政府槓桿率,釋放哪些信號

　　 隨着經濟穩步恢復，前期政府加槓桿轉為適度降低槓桿，為應對未來不確定性因素預留政策空間。

　　 統計局最新數據顯示，今年一季度，中國國內生產總值同比增長18.3%，比2019年同期增長10.3%，顯示出經濟運行持續穩定恢復。但經濟企穩的同時，國內外不確定性風險依然較大，經濟恢復基礎還不牢固，仍需保持宏觀政策的連續性、穩定性、可持續性。

　　 近日，國務院印發《關於進一步深化預算管理制度改革的意見》，提出充分發揮財政政策逆週期調節作用，安排財政赤字和舉借債務要與經濟逆週期調節相適應，將政府槓桿率控制在合理水平，並預留應對經濟週期變化的政策空間。

　　 在此之前，3月15日召開的國務院常務會議提出，“保持宏觀槓桿率基本穩定，政府槓桿率要有所降低”。3月底的國務院常務會議再次強調，引導地方利用財政收入恢復性增長合理降低政府槓桿率，防止盲目鋪新攤子，增強財政可持續性。

　　 今年為何要降低政府槓桿率？如何降低政府槓桿率？政府槓桿率能有多大程度的下降，將帶來哪些影響？第一財經記者採訪了多位財税專家，他們普遍認為，去年為應對疫情，政府槓桿率有明顯上升，而隨着經濟穩步恢復，為增強財政可持續性，需要控制政府槓桿率，也就是政府負債率。尤其是未來政府顯性債務仍保持適度增長大背景下，要遏制地方政府隱性債務增長，並積極穩妥處置存量隱性債務。

　　第一財經：怎麼理解政府槓桿率這個概念，是否包括地方政府隱性債務？目前中國政府槓桿率是什麼水平，風險是否安全可控？

　　中國財政學會副秘書長馮俏彬： 政府槓桿率基本上等同於政府負債率，就是政府債務餘額佔國內生產總值比重。目前官方統計的2020年底政府負債率是45.8%，但這裏的政府債務不包括政府隱性債務。

　　 目前來看，中國的政府槓桿率水平低於國際警戒線（60%），債務風險總體安全可控。但是由於各種原因，前期地方政府隱性債務增加明顯，這部分債務並未統計在政府槓桿率中，會一定程度上增加政府債務風險。這部分隱性債務體現在整個宏觀槓桿率中。

　　中央財經大學教授温來成： 政府槓桿率實際就是政府負債率，一般不包括隱性債務，目前政府負債總體風險可控。去年受疫情影響，政府槓桿率有明顯上升（增加約7個百分點）。今年政府債務發行規模略低於去年，整體上來看，政府槓桿率總體平穩，甚至可能略有降低。

　　粵開證券研究院副院長羅志恆： 上述國務院提及的政府槓桿率下降，這裏的“政府槓桿率”是指全國包含地方隱性債務的口徑。宏觀槓桿率要下降的實質是GDP增速要快於負債增速，如果將負債視為投入，GDP視為產出，則可以大致將政府槓桿率的變化視為產出效率的變化。但是隨着基建邊際產出下降，政府槓桿率易上難下。

　　 2020年底，我國顯性政府債務的槓桿率是45.8%。按照今年GDP名義增速10%計算，2021年GDP為111.76萬億元；而根據今年預算報告，2021年新增赤字3.57萬億元，根據今年的政府工作報告，2021年擬發行地方政府專項債券3.65萬億元，合計增加債務7.22萬億元。按此數據計算，則政府槓桿率為48.1%，高於2020年2.3個百分點。

　　 所以顯性債務槓桿率是很難下降的，除非嚴格控制並降低隱性債務增速，才可能使得總體政府槓桿率下降。

　　 目前中國政府債務風險總體安全可控，顯性債務水平在全球處於中等水平，政府債務風險主要包括：一是償債集中帶來壓力；二是西部地區債務風險較大，財政減收壓力下地方債務風險有所擴大；三是地方政府隱性債務仍待化解。

　　 近年來，政府槓桿率增速得到控制，去年因疫情特殊原因快速提高。我們應該客觀、理性地看到地方政府債務的兩面性，既有風險的負面影響，也要認識到債務推動了經濟發展、積累了一批優質資產的積極作用，適度超前舉債拉動基建有利於經濟發展和城鎮化進程，降低社會成本，提高當地居民生活水平。

　　 但需要注意的是，債務對經濟的促進作用在減弱，且風險越來越高。未來債務仍會上升，應該控制的是宏觀槓桿率的增速，化解風險不宜粗暴地直接削減債務，而是通過改革促進經濟高質量發展，提高經濟效率，做大分母來穩定債務率。

　　第一財經：政府槓桿率有多大下降空間？如何降低政府槓桿率？

　　對外經濟貿易大學教授毛捷： 政府槓桿率大幅下降不太可能。從國際經驗來看，主要發達國家人均GDP在1萬美元到2萬美元之間時，政府槓桿率基本呈現平穩上升的趨勢，很少有下降。

　　 從中國情況來看，前些年短期限的地方政府債券相繼到期，今明兩年是還本付息高峯期，需要發行再融資債券來償債，因此近些年地方再融資需求大，顯性債務的負債率不大可能大幅下降。因此當前主要降低地方政府隱性債務，化解存量隱性債務。

　　馮俏彬： 政府槓桿率下降的具體幅度很難確定，但是總體來看，兩次國務院常務會議關於降低政府槓桿率的表態，説明在保持財政政策不搞急轉彎，繼續對經濟社會發展提供必要支持前提下，高度關注政府負債率上升的問題，關係到財政可持續性和財政安全。把政府槓桿率控制在合理水平，能夠為國家經濟社會健康發展創造更好的條件。

　　 目前國家化解地方政府債務風險的方向十分明確：一方面是有效管好法定債務，合理確定債務規模，加強地方政府債務管理；另一方面是堅決遏制隱性債務增長，穩妥化解隱性債務存量。

　　温來成： 疫情之後，財政政策逐步走向常態化，今年估計政府債務率有所下降，但幅度不大，只是一種導向。目前主要還是化解地方政府隱性債務，加快地方政府融資平台公司轉型，遏制隱性債務增量。

　　羅志恆： 目前來看，顯性債務槓桿率難以下降。隱性債務在通過展期、轉企業債務、資產證券化等方式增速將被控制住，但是要完全控制甚至絕對規模下降是比較難的，因為當前地方財政收支形勢依然緊平衡，部分地方政府不得不仍繼續借債。

　　 城投債不能全部算作地方隱性債，也不能全部算作企業債，而是與政府有千絲萬縷聯繫的、介於企業債和政府債之間的性質。在城投公司的組織、人事任命均由政府控制的前提下，城投債某種意義上承擔政府職責，目前與政府關係緊密的城投債餘額為10.76萬億元。如果要使包括城投債在內的政府債務槓桿率下降，根據計算，城投債的餘額要淨減少1.5萬億元，難度較大。

　　 降低政府槓桿率，短期需要化解存量集中到期風險，比如安排財政資金償還，通過財政資金使用效率的提升為償還債務留出空間等；中期應着眼於體制改革，包括財政體制、政績考核體制和政府債務管理體制，從根本上控制債務增量；長期應深化改革開放，通過推進經濟高質量發展做大分母降低槓桿率。