本文節選翻譯自世界銀行的《 The Role of the Public Sector in Mobilizing Commercial Finance for Grid-Connected Solar Projects: Lessons Learned and Case Studies》
本項翻譯活動是 清華大學能源轉型研究中心每人一千瓦光伏倡議課題組的學術研究活動，由綠色金融研究團隊翻譯。希望本文能夠為業界提供參考，也歡迎更多人加入 每人一千瓦光伏倡議。
翻譯人：
榮玉 北京外國語大學-波恩大學碩士研究生，聯合國防治荒漠化公約秘書處實習生，清華大學能源轉型研究中心光伏與土地項目部實習生
何楊 清華大學社科學院能源轉型與社會發展研究中心博士後
公共部門在調動併網太陽能項目商業融資中的作用——印度案例研究
公共部門干預的有效性
印度的市場是由中央政府和邦政府共同發展的，中央政府和邦政府推出了一些政策和支持機制來促進太陽能光伏的發展。
法律，政策和法規框架
2003年《電力法》的頒佈是印度電力部門邁向自由化的第一步，該法案首次提出了詳細的計劃，對電力部門各個層面深入的拆分。除將國有綜合公用事業拆分之外，該法案的以下規定還對商業性併網太陽能項目的開發產生了影響：
•電力生產被列為無需許可的活動，大大簡化了許可程序。
•授予所有電力生產商無歧視的開放式輸電渠道。
•可以將電力直接銷售給配電公司或合格的客户。
•配電公司必須通過競爭程序來滿足其所有未來電力需求。
•引入了可再生能源電力優惠電價的基本要素，以及未來強制性可再生能源採購義務的框架。
2003年推出的《電力法》要求制定一項國家電力政策，其在2005年發佈。這項政策清楚地闡明瞭獨立發電商在部署可再生能源和增加非常規能源在電力結構中所佔總體份額方面的作用。自1980年代後期以來，風能一直受益於各種廣泛的支持措施，因此是當時的發展重點。這些支持措施後來為“國家太陽能 計劃”下太陽能市場干預提供了模型。
印度的監管框架是一個複雜的難題。電力行業規管委員會在國家一級做出決定，然後由國家電力監督管理委員會在邦一級執行。從監管和體制的角度來看，實施某些支持計劃的過程是非常複雜的。例如，太陽能可再生能源採購義務和2010-11年啓動的可再生能源信用交易機制使國家電力監督管理委員會能夠設定最低水平的可再生能源供應。如果承購人由於供應不足而無法滿足這些要求，那麼配電公司和直接購買者可以購買可再生能源證書，以彌合其購買與義務之間的差距。可再生能源信用包含避免的温室氣體排放量，將在專門的市場上出售。印度各地的成功經驗各不相同。截至2013/14財年，有五個邦達到了其可再生能源採購義務的目標。到2017年底，只有六個邦做到了這一點。2018年5月，新能源和可再生能源部為協調目的創建了一個可再生能源採購義務合規組織。
財政環境的演變，例如最近適用於太陽能設備的一般銷售税制度的變化，是不確定性的根源。2018年7月，印度政府提議對從中國和馬來西亞進口的太陽能組件徵收為期兩年的保護税。據相關建議稱，這些措施是當地產業的一種方式，但較高的關税很可能會給開發人員帶來挫敗感，並延緩太陽能部署的進程。
規劃，技術和運營能力
發電計劃
“國家太陽能 計劃”和隨後的目標修訂確定了可再生能源的國家發電優先級。官方政策文件確定了擴大發電能力的短期和長期目標。由於大多數太陽能 裝機量是通過競爭性招標獲得的，因此在即將到來的招標過程中，透明度至關重要。經過一段時間的摸索之後，2016年和2017年推出了一系列穩定的招標公告。新能源與可再生能源部預計將在2018-19財年招標提供30 GW的地面太陽能公園裝機量，並在2019-20財年再招標提供30 GW。
電網集成，訪問和電力疏散
2003年的《電力法》保證了非歧視性地接入電網。然而，實際上，電網連接一直是太陽能項目經常遇到的挑戰。從“國家太陽能 計劃”實施開始，輸電線路的及時可用性就一直令人擔心，結果太陽能項目的投產出現了延誤。在因功率縮減而導致收入損失的情況下 ，當前的PPA模型不向IPP提供補償。
土地供應
在某些邦，土地可用性成為了主要瓶頸。轉換土地用途的名稱非常耗時，而且據開發商稱，該過程需要大量不同級別的當局的許可。中央邦和古吉拉特邦等一些邦在土地徵用方面比其他邦更具優勢。設計太陽能公園的概念某種程度上是為了解決此問題，且已經取得了成功。然而，由於與當地農民組織的衝突很普遍，土地仍然可能成為公園發展的障礙。
基礎設施投資
太陽能公園計劃改善了電網連通性。公共實體從公民那裏租賃土地，並將場地用於太陽能光伏發電，然後將大塊土地拍賣給開發商，開發商同意支付前期費用，運營和維護費用，土地租賃租金和開發費。印度各地使用太陽能公園大大降低了徵地和接入輸電電網的過程。
Box3.1雷瓦太陽能公園-推動創新以擴大印度太陽能公園的開發規模
Rewa Ultra Mega Solar是一個750 MW的太陽能公園，佔地約1550公頃，位於印度中央邦的雷瓦。它由Rewa Ultra Mega Solar Park Ltd開發，該公司是中央邦Urja Vikash Nigam Limited與印度太陽能公司成立的合資企業。2017年，印度中央邦政府宣佈了招標過程的結果，選擇了私人投資者開發太陽能發電廠。該項目在第一年被授予三家太陽能發電公司，電價分別為2.979盧比，2.970盧比和2.974盧比。與當時的大型項目不同，這些電價是在沒有向開發商提供任何可行性缺口資金的情況下獲得的，其中也包括歷史最低的每千瓦時2.97印度盧比。
降低支付風險。交易一攬子交易包括與德里鐵路公司的電力購買協議，以及與中央邦的配電公司中央邦電力管理有限公司簽訂的另一項購買協議。儘管DMRC是投資級評級的公用事業公司，但MPPMCL的信譽仍然令太陽能開發商感到擔心。購電協議交易對手風險通過三層支付機制得以緩解。首先，MPPMCL提供了一個信用證，涵蓋了一個月的付款額。其次，由RUMSL管理的付款安全基金確保了另外三個月的付款。最後，中央邦政府保證不得已的情況下會為MPPMCL的違約付款。
土地和電力轉移。RUMSL確定了項目地點，進行了開發太陽能所需的太陽能所需的前期工作，並獲得了必要的許可和許可。內部轉移基礎設施的建設由中央邦電力傳輸有限公司進行監督。所有其他便利設施，如道路、街道照明、電纜橋架支撐結構和排水系統，均由開發商負責。 與該國大多數太陽能公園相比，該項目將重點集中在最需要公共支持的區域，使得RUMSL可以降低向開發商的租賃費用。所有合同工程均被上傳到可供資格預審的投標人使用的數據室中。項目還會定期上傳有關開發和電力轉移工作的照片，以使投標人在準備財務和技術報價時能夠確定當地的進度。拍賣當天大約有97％的土地可供使用。
其他形式的政府支持。電力部授予了該項目區域發電站的資格，因此邦與邦之間的電力輸送不會產生任何費用和損失。因此，電力能夠以與進入雷瓦時相同的速度到達德里鐵路直至德里外圍。印度的中央輸電公司印度電網公司在雷瓦項目地址建造了一個220/400 KV變電站，使得該邦和該項目完全免除了成本。
通過太陽能公園計劃下新能源和可再生能源部的贈款，以及世界銀行和清潔技術基金的貸款，內部疏散基礎設施的成本得到了削減。CTF還提供了一筆贈款，以加強機構能力建設。RUMS是該國第一個使用CTF優惠融資和贈款的太陽能公園。國際金融公司擔任RUMSL的交易顧問，提供專家意見以構建項目，準備可融資項目協議，通過廣泛的磋商和談判管理利益相關方，並提供全面的分析和實施支持。眾所周知，該項目是印度太陽能產業的轉折點，使政府能夠將重點從可行性缺口資金轉移到採用基於市場的大規模太陽能投資融資。
改編自BusinessLine 2018，EnergyNext 2017和World Bank 2017
在未來幾年，可變可再生能源的比例預計將顯着增長，因此人們認識到需要提高輸電電網運營商的能力，並在聯邦和邦一級修改電網法規，同時加強州際互聯互通以避免擁堵。鑑於該國的發展速度，必然會出現擁堵問題。
為幫助傳輸網絡跟上發電量，人們提出了兩種潛在的解決方案。首先是屋頂太陽能。2022年的太陽能目標包括40 GW的屋頂和連接到配電網的分佈式太陽能，而該目標在2015年僅為250MW。小規模的分佈式太陽能可以加強薄弱的城市電網，並有助於減少配電線路的電力損耗。隨着人們對高壓電網擁堵的擔憂日益增加，將全球目標的40％分配給配電網可能會延遲對輸電基礎設施進行加固的昂貴需求。第二個方案是印度的綠色環保能源走廊計劃，該計劃旨在通過將可再生能源豐富的地區連接到西部和南部電網來消除瓶頸。亞洲開發銀行支持了該計劃下的三個項目，但僅有部分邦已經開始實施輸電計劃。為了緩解電網擁堵和瓶頸，政府也在考慮存儲。在世界銀行資助的項目下，印度太陽能公司將 結合混合電站中的可再生能源以及獨立電網資產試行電池儲能電站。
直接和間接融資
上網電價補貼計劃一直是印度推動太陽能快速部署的核心。通過“國家太陽能 計劃”、捆綁 銷售、基於發電的獎勵措施和可行性缺口資金，太陽能的發展得到了促進。捆綁銷售通過補貼固定關税採購來提供間接公共融資。基於發電的激勵措施通過向獨立發電商提供高於既定固定電費的額外費用，直接向開發商提供資金。
根據各種可行性缺口供資計劃採購的獨立發電商項目得益於資本投資補貼形式的直接公共支持。印度太陽能公司採購的 7750兆瓦光伏項目已獲得總計12億美元的批准。
根據可行性缺口供資計劃，獨立發電商負責以固定價格招標，並指出每兆瓦裝機容量的補貼要求。提供的容量將授予具有最低生存能力缺口資金要求的投標人。該計劃旨在解決配電公司的負擔能力問題。藉助於資本補貼，印度太陽能公司能夠購買太陽能，並以低於市場的價格將其出售給配電公司。可行性缺口資金得到了私人開發商的歡迎，因為在項目生命週期的早期就給予了補貼，從而限制了風險。成立之初，開發商收取的固定價格為每單位5.45印度盧比。由於一些 邦級拍賣的出價低於每單位3.00印度盧比，因此不再需要可行性缺口資金。通過補貼與儲能項目相關的太陽能光伏項目，該計劃可以在不久的將來服務於新的目標，以提高其 可支付性。由於價格高於預期，印度太陽能公司取消了2016年的太陽能和電池項目拍賣。
中央政府已預算提供6億美元的財政援助，以支持在全國範圍內建立的首批20吉瓦太陽能公園。印度可再生能源發展署在一些國際金融機構的支持下，向選定的邦提供貸款，用於太陽能公園的開發。
所得税免税期和加速折舊是間接融資項目的兩種方法。減税期使開發商能夠比要求其初始利潤繳納所得税更快地收回投資。加速折舊是一種會計工具，用於降低頭幾年的應付税款，幫助開發人員更快地收回投資。印度太陽能公司在其關於可行性缺口供資計劃的指南中規定，如果不使用加速折舊，獨立發電商將獲得固定價格，即每單位5.45印度盧比，如果使用加速折舊，則每單位4.75印度盧比。
2015年，印度儲備銀行將可再生能源添加到其優先行業貸款類別中。因此，國內商業銀行必須將其調整後的淨銀行信貸的40％放貸給可再生能源項目。
政府贊助的擔保
承購人信譽
自啓動"國家太陽能計劃"以來，配電公司的財務狀況不佳，阻礙了併網太陽能的大規模開發。因此項目設立了一些計劃來為獨立發電商提供一些保護，以防止承購商違約，同時解決配電公司的負擔能力問題。然而這些機制都無法解決問題，使獨立發電商受到困擾的主要根源是配電公司的付款延遲。
2015年底，政府啓動了針對配電公司的全國改進計劃。Ujwal Distribution Company Assurance Yojana計劃旨在改革公用事業的財務和運營績效。其主要干預措施之一是將配電公司75％的債務轉移至各 邦，並對剩餘債務進行重組。其他措施包括修訂價格，降低技術損失計劃，系統安裝儀表以及對消費者進行GIS繪圖。
在UDAY計劃下， 配電公司的成就實時可見。迄今為止取得的進展令人鼓舞，太陽能開發商顯示出謹慎的樂觀態度。儘管先前試圖重組配電公司財務的不良結果引起了一些懷疑，但根據2016年和2017年對印度太陽能公司首席執行官的調查，大多數人對該計劃持積極態度。
配電公司的財務狀況仍然是太陽能行業中僅次於電網的第二大問題。電力部發布了六份年度報告，根據三組參數評估公用事業的績效：運營績效和改革，外部績效和財務績效。自2015年以來，在評級最高的41家公用事業公司中，只有5家獲得了最高評級，而獲得最低評級的公司數量逐年增加。
圖3 .8 2013-2017年印度配電設施的性能評級
保證金
在國家太陽能任務的第一階段，印度政府為新能源和可再生能源部建立了預算支持機制。該計劃旨在減輕國有公用事業公司和配電公司的拖欠付款，並最終確保通過指定的太陽能採購機構Vidyut Vyapar Nigam Limited採購的項目獲得財務關閉。NVVN從 獨立發電商購買了太陽能，然後將其出售給國有公用事業和配電公司，從而部分保護了獨立發電商免受承購人的風險。
新能源和可再生能源部建立了“太陽能支付安全帳户”，這是一個由1億美元的週轉資金資助的第三方支付安全機制。鑑於總裝機容量為1,000兆瓦，該金額相當於按上網電價支付約兩個月的費用。該機制不是真正的付款擔保，因為如果最終承 購人違約，NVVN沒有義務向 獨立發電商付款，因此在管理方面保留完全的酌處權。但是，它可以有效降低承購風險。該機制採購了960兆瓦電力，並在“國家太陽能 計劃”的第二階段得到了擴張。
在“國家太陽能 計劃”的第二階段中，中央政府於2011年創建了印度太陽能公司作為單獨的承購人，目的是為公用事業提供低於市場的電價。印度太陽能公司降低了太陽能公園計劃和屋頂安裝的承購人風險。2016年， 印度太陽能公司宣佈建立2億美元的付款安全基金，以確保及時向太陽能開發商付款。該機制旨在彌補配電公司，國有公用事業公司和大宗消費者對印度太陽能公司的拖欠付款。它也使印度太陽能公司能夠在MNRE / MOP生效時，根據標準招標文件和購電協議併網太陽能光伏項目履行其財務義務。印度建立了類似的支付安全機制，以支持國家調查團下的電力採購。但是，沒有確鑿的證據表明該機制能夠有效緩解投資者的擔憂。
主要發現和總結
在過去十年中，印度已經在改變其電力部門並實現其可再生能源和政策目標方面取得了飛躍式的進步。2000年代電力市場自由化之後，中央政府宣佈 開啓“國家太陽能 計劃”，以利用該國巨大的太陽能潛力，增加電力供應，促進國內電力生產並採取行動應對氣候變化。
印度政府及其各邦採取了富有創造力和靈活性的行動，以實現其雄心勃勃的目標，計劃到2022年實現100吉瓦的太陽能發電。 該國採用了直接和間接融資方法來吸引開發商，解決擁堵問題並減輕承購人的風險。許多政府和邦一級的機構得以建立，以幫助加強太陽能市場；為改善印度的整體情況，政府採取措施以提高承購人的信譽度；此外還擴大了電網、提供政策支持以提高電力系統的靈活性，這些措施都是實現雄心勃勃的太陽能目標所必需的。
缺少可用土地、需要在屋頂或浮動裝置上進行部署、太陽能資源最好的邦信用度較低的問題以及擬議的20％的保護税 可能會減緩印度的太陽能發電部署。但是，市場的發展勢頭以及金融部門貸款的穩定增長將 依舊使印度保持太陽能發電的全球領先地位。
本文節選自世界銀行報告 The Role of the Public Sector in Mobilizing Commercial Finance for Grid-Connected Solar Projects: Lessons Learned and Case Studies
由REPER項目組-UNCCD實習生榮玉/清華大學博士後何楊編譯為中文
下載鏈接： https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/32185/The-Role-of-the-Public-Sector-in-Mobilizing-Commercial-Finance-for-Grid-Connected-Solar-Projects-Lessons-Learned-and-Case-Studies.pdf?sequence=1
專家點評
翟永平
翟永平，亞洲開發銀行能源部門總監，負責亞行能源部門政策實施、貸款項目的技術審核以及亞行與國際能源界的知識分享與交流。此前，曾擔任非洲開發銀行能源經濟專家負責南部非洲國家能源部門貸款業務。1983年清華大學熱能工程系畢業，1989年在法國格勒布諾布爾能源經濟與政策研究所獲得能源經濟學博士。
點評： 印度在近兩年來為1億多人口提供了電力，可再生能源特別是光伏的發展功不可沒，為其他發展中國家樹立了樣板。印度的成功得益於政府政策支持，但充滿活力的印度民營企業和成熟的銀行體系也是重要的原因，推動了光伏價格的持續下降。在印度，光伏發電的報價已經可與火電競爭，光伏發電潛力巨大。但是，印度可再生能源發展也存在一些不容忽視的問題。多年來，印度大部分州的配電售電公司的終端銷售電價不足以覆蓋成本，所以收購光伏發電的財務能力受到限制，會出現拖欠情況。此外，光伏項目競爭激烈，組件和其他質量也有隱憂。因此，光伏應用的可持續發展需要整個電力部門改革，理順價格和監管體系，需要加大加快相關政策的實施力度。
劉洪鵬
劉洪鵬，聯合國亞洲太平洋經濟社會委員會能源司司長。
點評：這個案例對深入瞭解印度太陽能光伏發電的現狀和相關政策很有幫助。近10年來，印度太陽能光伏發電進展迅猛，主要得益於政府支持、市場潛力大和技術進步。印度政府制定了國家太陽能發展規劃，作為印度國家應對氣候變化8個關鍵規劃之一，目標是儘快在全國範圍內創造條件，使印度成為全球太陽能應用領先者。印度在國家層面設立新能源和可再生能源部，並在該部設立印度可再生能源發展機構,支持建立國家太陽能公司，加強政策引導，技術開發和完善市場機制。自2010年以來，通過國家太陽能公司、邦和中央政府通過競爭性招標，太陽能發電的成本從每度17印度盧比，降到2019年的2.44印度盧比；也出台了價格、土地和財政金融支持政策。加之印度勞動力成本低廉和潛在市場，進一步加快了印度光伏產業發展。2015年在法國巴黎舉行的聯合國氣候變化大會第二十一屆會議上，印度總理莫迪和時任法國總統奧朗德宣佈成立國際太陽能聯盟，總部設在印度；2018年莫迪總理在國際太陽能聯盟峯會提出“我們有一個夢想：一個世界一個太陽一個電網”，也是旨在提高印度在國際太陽能領域影響力。同時，也應該指出的是印度的光伏發電也面臨着資金短缺，生產企業技術創新能力有限和生產成本缺乏競爭力，另外，電網線損過高也影響併網光伏發電的成本進一步降低。
本系列共組織翻譯了七個國家的報告，分別是印度、南非、智利、菲律賓，塞內加爾、摩洛哥、馬爾代夫。
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綠色金融團隊及清華大學可再生能源促進生態修復項目部各研究團隊招聘實習生。
何繼江