中國社會科學院經濟研究所所長黃羣慧：形成兼具規模經濟和競爭效率的市場結構
2021年是國企改革三年行動的攻堅之年、關鍵之年。按照國務院國資委的要求，要力爭到2021年底完成三年總體改革任務的70%以上，在重要領域、關鍵環節取得實質性突破。中國社會科學院經濟研究所所長黃羣慧日前接受中國證券報記者採訪時表示，今年應從六方面着力做強做優做大國有企業。深化電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點領域的改革，要注意到行業的市場結構問題。國有企業在這些領域內的企業數量既不是越少越好，也不是越多越好，否則不是造成壟斷就是造成國有企業過度競爭，要形成兼有規模經濟和競爭效率的市場結構。
把握好“一個抓手、四個切口”
中國證券報：作為國企改革三年行動承上啓下的關鍵之年，今年國企改革將重點聚焦哪些問題?
黃羣慧：進入新時代以來，中國國有企業改革一直圍繞着四方面重大任務推進。一是基於國有資本功能界定和國有企業分類積極推進國有經濟戰略性調整;二是積極穩妥推進混合所有制改革，不斷完善國有經濟的主要實現形式;三是深化國有資產監管體制改革，建設以管資本為主的國有資產管理體制;四是建設中國特色現代企業制度，健全協調運作、有效制衡的公司法人治理結構。2015年9月中共中央國務院發佈了關於深化國有企業改革的指導意見，以此為基礎形成了“1+N”的政策體系。
隨着這些政策的落實落地，“十三五”時期國有企業改革重要領域和關鍵環節實現了一系列重大進展。但還需要認識到，國企改革“1+N”政策體系還有待進一步落實落地，尤其是十九屆四中全會從堅持和完善社會主義基本經濟制度、推進經濟高質量發展高度對國有企業改革發展提出了具體要求，“十四五”時期中國將開啓全面建設社會主義現代化國家新徵程。面對新時代、新形勢與新要求，國企改革深化還需要新的行動。在這種背景下，2020年6月《國有企業改革三年行動方案(2020-2022年)》正式出台。
雖然“三年行動”是一個為期三年的中期改革方案，但具有長期深遠的制度建設和經濟發展戰略意義，將促進更加成熟更加定型的中國特色現代企業制度和以管資本為主的國資監管體制的形成，進而有利於堅持和完善社會主義基本經濟制度，將更好地發揮國有經濟在優化經濟結構和暢通經濟循環中的戰略作用。
2021年是三年中承上啓下的至為關鍵一年，必須圍繞做強做優做大國有資本和國有企業，在“三年行動”一些難點問題和關鍵問題着力。要完善中國特色現代企業制度，形成科學有效的公司治理機制;要推進國有資本佈局優化和結構調整，將國有資本更加聚焦到實體經濟和提升自主創新能力方面;要在“因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表”的原則下推進混合所有制改革;要推動國有企業公平參與市場競爭，健全國有企業市場化經營機制，強化國有企業的市場主體地位，激發國有企業的活力;要聚焦國資監管機構職能轉變，實現監管理念和監管方式的多方位轉變，努力形成以管資本為主的國有資產監管體制;要堅持黨的全面領導，推動黨建工作與企業的生產經營深度融合。
中國證券報：日前國務院國有企業改革領導小組會議要求，落實國企改革三年行動方案要把握好“一個抓手、四個切口”。如何進一步把握好“一個抓手、四個切口”?
黃羣慧：這次國務院國有企業改革領導小組會議提出，落實三年行動方案，要把握好“一個抓手、四個切口”。“一個抓手”就是加強黨的領導和完善公司治理相統一，“四個切口”分別是提高效率、強化創新、化解風險和規範核算。
加強黨的領導和完善公司治理相統一是完善中國特色現代企業制度的核心內容，是全面落實“兩個一以貫之”，加快建立科學分工、有效制衡、協調運轉的公司治理機制的關鍵要求。以此作為“抓手”實際表明了落實三年行動方案最為關鍵的着力點，應該是加強黨的領導和完善公司治理結構相統一，這個“抓手”決定着中國特色現代企業制度能否完善，決定着國有企業領導制度能否科學高效，進而也決定了國有企業的競爭力。將加強黨的領導與完善公司治理相統一作為“抓手”，對於三年行動計劃落實具有“綱舉目張”的作用。
“四個切口”則是當前我國國有企業改革發展中需高度重視的問題，也是深入落實三年行動方案的切入點，還是評價是否落實好三年行動方案的評價指標。一是提高效率，增強企業活力，形成更高質量的投入產出關係。對於國有企業而言，提高效率、增強活力、促進高質量發展無疑是一項重要任務，通過深化改革就是要達到進一步提高效率和活力的目標。當前的確也存在一些國有企業效率低下、活力不足的問題，提高企業效率是企業改革發展關鍵的切入點。
二是狠抓創新，在加快實現科技自立自強方面發揮支柱帶動作用。這既是國有企業功能定位的重要要求，也是國有企業提高效率的關鍵舉措。當前許多國有企業存在創新激勵不夠、創新動力不足的問題，如何強化國有企業創新激勵，是深化國有企業改革必須面對的問題。
三是化解風險，突出主責主業，壓減企業管理層級，壓實監管和股東責任。當前一些國有企業運行存在負債率高、偏離主業“脱實向虛”、無序擴張、管理成本高等問題，這加大了國有經濟運行的風險，必須高度重視，需要通過深化改革來化解這些風險。
四是規範核算，在實行公益性業務分類核算、分類考核上取得重要成果，加快建立和完善國有經濟統計指標體系和評價制度。這是對分類改革的深化，在對企業進行公益性和商業性分類基礎上，對於企業的業務也要分類，尤其是在商業二類企業中，一般都有兩類業務共存。只有通過深化改革規範核算，才可以分類考核，實現規範補貼和補償機制，企業才能夠公平地參與市場競爭。
戰略性重組要注意市場結構問題
中國證券報：混改作為國企改革三年行動的重要任務之一，下一步將如何打造混改政策的升級版?國企將如何更好地依託資本市場進行深層次改革?
黃羣慧：在未來推進混合所有制改革中，必須堅持“三因三宜三不”要求，以堅持黨的領導為根本原則，以避免國有資產流失為工作底線，以激發活力、提高效率為具體路徑，重點是針對國有資本投資公司、運營公司所出資企業和商業一類子企業。國資委已經明確，鼓勵國有控股的上市公司引進持股佔5%甚至5%以上的戰略投資者作為積極股東參與治理，而非上市公司相應的股比還可以再大一些。各類基金和中小企業都能夠成為國有企業混合所有制改革的重要參與方。在治理機制方面，鼓勵國有企業集團對相對控股的混合所有制企業實施更加市場化的差異化管控，在勞動人事分配機制方面率先突破，真正形成富有活力的市場化經營機制。
資本市場無疑會在國有企業混合所有制改革中發揮重要作用。現在各級國有控股的上市公司超過了1000家，市值大體能夠佔A股市場的三分之一。上市公司已經成為混改的主要載體，中央上市公司的總資產佔到了中央企業整體的68%，利潤佔到了86%。2021年還會進一步推動國有企業的上市以及圍繞上市進行混合所有制改革。實際上，在我看來，依託資本市場推進國有企業混合所有制改革，更重要的是有助於推進混改後的國有企業治理機制的規範和完善。相信隨着“三年行動”計劃的推進，國有上市公司會越來越多，公司治理結構也日趨科學有效。
中國證券報：電信、鐵路、石油、天然氣等重點領域的改革將如何進一步深化，從而推動國有企業與民營企業公平參與市場競爭?
黃羣慧：深化電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點領域的改革，一直是我國企業改革的重點也是難點，放開這些領域的競爭性業務、不斷引入市場競爭機制也是改革的重要方向。這些領域或者行業一般被認為是具有自然壟斷屬性，但需要明確的是，並不是整個領域或者整個行業的業務都具有自然壟斷性。
這些行業的業務要區分自然壟斷的網絡環節和可競爭的非網絡環節性質。一般認為，電力產業的輸配電網，鐵路行業的路軌網絡，石油產業的輸油管線，天然氣行業的輸氣管線，電信行業的電信、電話和寬帶網絡，屬於自然壟斷的網絡環節，而電力行業的發電、售電業務，鐵路的運輸業務，石油和天然氣的勘探、銷售業務，電信行業的移動電話、互聯網、電視網絡和增值業務等屬於可競爭的非自然壟斷環節。着眼於整個國民經濟而不僅是某個行業或經濟主體自身的視角，謀劃和評估網絡設施開放使用，通過網絡設施平等開放推動可競爭性市場結構構建和公平競爭制度建設，使壟斷性行業國有經濟成為社會主義市場經濟體制更具活力的組成部分，改革和發展成果更好地惠及國民經濟其他產業和廣大人民羣眾。尤其是，由於這些網絡環節的收費是下游企業成本的主要構成，這些行業的改革還對於降低實體經濟成本具有重要意義。
這些領域的改革具有多重涵義。一方面，通過放開競爭性業務，允許非國有企業進入，意味着我國營造各類所有制主體依法公平參與市場競爭、平等使用資源要素的市場環境;另一方面，這些領域的國有企業可以通過混合所有制改革吸引非國有企業參股，包括參股網絡業務。實際上我國已經在電力、民航、電信、軍工等重點行業進行混改試點。例如，2017年中國聯通就實施了混合所有制改革，根據方案，聯通集團引入了中國人壽、騰訊信達等戰略投資者。混改後，聯通集團持股比例由62.7%下降至36.7%，10家戰略投資者合計持股比例約35.2%，員工持股2.7%，公眾股東持股25.4%，形成了多元化的混合所有制的股權結構。另外，這些領域的企業改革也包括通過併購等戰略性重組對國有資本進行佈局優化和調整。由於壟斷性行業國有企業均為大型企業或特大型企業，國有企業數量對行業壟斷競爭狀況和產業績效具有重要影響。
因此，在這些行業進行戰略性重組要注意到行業的市場結構問題。國有企業在這些領域內的企業數量既不是越少越好，也不是越多越好，否則不是造成壟斷就是造成國有企業過度競爭。在戰略重組中應避免經營者數量少導致的競爭不足問題，要形成兼有規模經濟和競爭效率的市場結構。
推進國有經濟佈局優化和結構調整
中國證券報：“十四五”期間，加快國有經濟佈局優化和結構調整是重點任務之一，新一輪國有經濟佈局優化和結構調整將迎來怎樣的路線圖?在推進央企戰略性重組和專業化整合方面將有怎樣的新思路?
黃羣慧：自上世紀90年代以來，我國國有企業改革一直沿着相互關聯的兩條線路不斷深化，一是微觀層面的企業制度創新，二是宏觀層面的國有經濟的戰略性重組。國有經濟戰略性重組基本出發點是使國有資本向重要的行業和關鍵領域集中，以更符合其功能定位。進入新時代，更加強調圍繞國家重大戰略推進國有經濟佈局優化和結構調整，深化供給側結構性改革，增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。我國經濟已經從高速增長轉向高質量發展階段，“十四五”時期乃至未來更長遠，國有經濟功能定位於服務國家經濟高質量發展。
按照經濟高質量發展要求，國有企業要以創新、綠色、協調、開放和共享五大發展理念為指導，在創新型國家建設、“一帶一路”、製造強國建設、民生改善等國家重大戰略中發揮關鍵作用，國有資本絕大部分集中於提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全等真正關係到國家安全、國民經濟命脈的關鍵領域以及公益性行業的優勢企業中。新冠肺炎疫情衝擊下，國有企業更應在暢通國內國際兩個經濟循環中發展戰略作用。
因此，在新一輪國有經濟佈局優化和結構調整中，上述領域都是國有資本集中的方向和目標，要通過推進國有經濟佈局優化和結構調整，有效發揮國有經濟在優化結構暢通循環穩增長的作用、推進國有資本向重要行業和關鍵領域集中、提升國有企業自主創新能力、清退不具備優勢的非主營業務和低能無效資產、完成剝離國有企業辦社會職能解決歷史遺留問題等，進而增強國有經濟的整體功能，更好地服務於國家戰略。在推進央企戰略性重組和專業化整合方面，需要更加關注產業鏈供應鏈安全問題，需要圍繞強化在全球價值鏈中的控制權和話語權方面下功夫。