作者：時代財經 餘思毅 編輯：王麗麗
金融機構能破產嗎？破產程序怎麼走？這些問題在今年全國“兩會”上受到廣泛關注。
3月2日，全國人大代表、人民銀行南京分行黨委書記、行長郭新明對媒體表示，他將遞交《關於修訂增設“金融機構破產”專章 推動破產法律體系現代化的建議》。
近年來，國內一些地區和行業存在一定比例和數量的高風險金融機構，涉及金融機構債權的各類市場風險事件有所增長。例如2016年以來，國內僅P2P網貸累計停業及發生問題機構超6000家、小貸公司數量減少近1600家。郭新明觀察到，社會乃至監管部門對金融機構能“立”能“退”不能“破”，仰仗國家兜底的認識仍然較為普遍，因此提出上述建議。
對於上述建議，中國法學會銀行法研究會理事、上海漢聯律師事務所合夥人律師宋一欣對時代財經表示支持，他指出目前金融企業破產適用的法律條文散見於《企業破產法》、銀行法等相關法律中，對金融機構的特殊性規定不足。“由於上位法的缺位，導致銀監繫統、央行等機構在履職時無法處理。”
銅陵學院經濟學副教授芮訓媛3月3日對時代財經表示，不建議增設，“法律的意義在於明瞭和執行，完善現有相關法律條文則可，同一事件多法並存必將會給執行增加成本。”
從事破產法研究多年的北方工業大學銀行復蘇與處置法治研究中心主任、金融科技與信息安全研究所所長王斐民教授3月4日對時代財經指出，近期對《企業破產法》進行這樣的修改可能性不大，未來應該制定《破產法》或《破產法典》，對金融機構破產建立專章，甚至專編來進行規範。
在王斐民看來，金融機構具有涉眾性、基本服務性、風險外溢性，不同類型金融機構的這些特性強弱不一，具體到不同類型的金融機構如何市場退出，是破產清算或者是重組挽救，要在相應的金融法作出更細緻的規定。在危機金融機構處置問題上，《企業破產法》和相應金融法律法規要協同，法院的司法程序和監管機構的監管程序要相互配合。
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《企業破產法》修改時機尚不成熟
時代財經記者查詢現行的《企業破產法》中，僅在第十二章附章的第一百三十四條對商業銀行等金融機構破產作出特別説明：
“商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構有本法第二條規定情形的，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。國務院金融監督管理機構依法對出現重大經營風險的金融機構採取接管、託管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構為被告或者被執行人的民事訴訟程序或者執行程序。金融機構實施破產的，國務院可以依據本法和其他有關法律的規定製定實施辦法。”
在現行的金融法律以及行政法規方面，《證券公司風險處置條例》“破產清算和重整”專章以及《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》、《期貨交易管理條例》、《金融資產管理公司條例》、《外資銀行管理條例》、《外資保險公司管理條例》、《金融機構撤銷條例》、《存款保險條例》、《證券投資者保護基金管理辦法》、《保險保障基金管理辦法》等均涉及金融機構破產，至今尚未有系統的關於金融機構破產的法律條文。
郭新明指出，增設“金融機構破產”專章，有助於統領金融單行法律法規有關破產規定，健全金融機構破產法律制度，構建系統完整、和諧統一的現代化破產法律體系。在郭新明看來，一個缺少適度的破產風險的意識和壓力的金融市場，至少是活力不足、不夠健康的，既容易累積深層風險釀成事件甚至危機，又難以造就培養有競爭力、高質量的市場主體，影響金融資源配置效率。
事實上，儘管金融機構的破產清算在經濟生活鮮有發生，但金融機構破產在中國已有先例，如廣東國際信託投資公司、海南發展銀行等。
“這説明不是金融機構不能破產，只是破產程序走起來更為謹慎。存款保險制度的推行為銀行破產做好了風險準備。”在芮訓媛看來，非政策性金融機構的企業身份決定了其同樣適用《企業破產法》，法律是解決一般性問題，因此沒有必要增設金融機構的章節。
“保障來自於健康有序的金融環境。強監管的趨勢下，良性金融運行才是真正的安全線。”
王斐民卻認為，廣東國際投資信託公司自1999年被法院裁定宣告破產清算，經歷了二十餘年才於2021年2月2日清算完畢、終結破產程序。海南發展銀行自1998年被中國人民銀行關閉，但是至今仍未清算完畢。這是因為在當時既缺少《企業破產法》這樣的一般破產規則，更是由於至今沒有一套完善的金融機構破產的特殊規則，在適用2007年施行的《企業破產法》的一般規則處理複雜類型的金融機構時，規則不太夠用。
王斐民進一步解釋道，未來制定《破產法》的方向是建立包括企業、個人、金融機構，也包括一些特殊的國有企事業單位，如提供公共服務的國有企業或者是公用事業機構，要建立一個涵蓋一般破產程序和特殊主體破產程序綜合性的破產法。
至於郭新明建議修訂《企業破產法》增設“金融機構破產”專章，王斐民分析，目前修改時機尚不成熟，近期對破產法進行這樣的大改可能性不大。
他認為原因在於金融機構的範圍難以確定。在發展變化之中，創新類金融機構越來越多，金融科技和金融服務、金融機構的結合日新月異，哪些類型的機構屬於金融機構定義較難。更何況金融機構經營失敗對社會的影響不太一樣的，其中銀行和保險公司的破產對社會的影響是最大的，財務公司等非銀機構則社會影響有限，要設立一個章節對所有的金融機構都適用，在制定規則時較為困難。
破產程序需根據金融機構特點區分
事實上，早在2008就傳出《銀行業金融機構破產條例》已進入立法進程。直到去年3月，監管部門曾對外稱，“鑑於銀行業金融機構進入破產程序具有複雜性、專業性、特殊性等特點，相關制度也不完善，《銀行業金融機構破產條例》的出台尚存一定困難。”
為何金融機構的破產如此困難？王斐民對時代財經分析，金融機構主要是提供金融產品和金融服務，其特殊性主要體現在涉眾性，例如銀行的存款涉及千家萬户和諸多企業；基本服務性，例如銀行提供支付結算業務、存款業務等最基礎的金融服務；風險外溢性，則在於金融機構經營風險比較脆弱，一旦發生風險，傳染性非常強，會出現跨行業甚至跨國際進行傳染。因此，對於經營失敗的金融機構，一般的破產法規則不太適用，需要建立特殊的法律規則。
去年10月份《商業銀行法》和《中國人民銀行法》的修訂草案先後公開徵求意見。王斐民稱，這些修訂草案裏有對商業銀行銀金融機構的危機處置和破產作出專章的規定。他進一步指出，在程序處置上，涉眾性強、基本服務性強、風險外溢性強的金融機構，更應當通過行政監管程序完成風險處置，即處置程序主要由監管機構來主導，但同時法院要與監管機構緊密配合。而對於涉眾性不那麼強，基本服務性不那麼突出，風險外溢性不那麼強的一般金融機構，更多是走法院主導的清算或重整挽救的程序，監管部門與法院緊密配合。
宋一欣也認同王斐民的觀點，破產程序要以涉眾性、基本服務性、風險外溢性的強弱對金融機構進行區分。宋一欣分析，銀行包括國有銀行、開發銀行、地方銀行、信用合作社、農村商業銀行等，其中地方銀行、信用合作社、農村商業銀行的破產完全可以適用《企業破產法》，同樣適用的還包括一些小的保險公司、券商、信託等金融機構。
但若是涉及到國家利益或者國計民生的大型國有銀行或保險公司，宋一欣認為，“核心的銀行、保險公司是不會破產的，國家是要進行‘兜底’。”
過去，我國金融機構的破產很少出現，都是通過促進機構重組等措施進行消化，這就是所謂的“兜底”。京衡鄭州企業重整重組部主任、律師張華欣告訴時代財經，關於國家“兜底”金融機構負債問題有一定的背景前提，即金融機構有國資背景或者由國家主管機關審批，涉及銀行等破產影響較大。
張華欣稱，更應該從法律、風險控制層面去看待金融機構的破產。“從最近國家出台的文件，比如《防範和處置非法集資條例》來看，這些機構應該依法從市場上退出。若金融機構符合破產條件，那麼可以適用企業破產法。”
“大而不能倒”的金融機構怎麼辦？
“大而不能倒”的大型金融機構可以破產嗎？
2007年美國次貸危機引發全球金融危機之後，多個國家進行了反思。王斐民介紹，通過G20和巴塞爾委員會等，各個地區和國家共同探討建立一些規則，處理“大而不能倒”的大型金融機構或者是重要關聯性的金融機構的經營失敗問題。這些探索包括制定復甦與處置計劃，以及擴大監管機構的監管和處置權限。
王斐民稱，制定復甦計劃（或恢復計劃）和處置計劃是應對大型金融機構破產的對策之一。當金融機構尤其是全球系統重要性或全國系統重要性金融機構出現危機時，首先啓動恢復計劃，對大型金融機構進行復蘇挽救，如果解決不了問題，就按照處置計劃對它進行破產處置或是清算處置，讓其退出市場。
處置計劃在美國有個通俗名字，即“生前遺囑”，大型金融機構的“生前遺囑”每年都會根據經營狀況進行系統更新。
據悉，中國也有參考類似的做法，像新設立的中小的民營銀行，也都建立了所謂的“生前遺囑”制度。2月26日，中國銀保監會就《銀行保險機構恢復和處置計劃實施暫行辦法（徵求意見稿）》公開徵求意見。王斐民稱，這就是中國政府對銀行保險機構特別是大型金融機構退出市場的重要探索。
至於擴大監管機構監管權限和處置權限方面，2007年金融危機以後，時任美國總統奧巴馬簽署了二戰後最嚴厲的監管條例——《多德弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，美國存款保險公司，除了商業銀行，其他的大型金融機構也納入行政處置程序。而英國一改將普通破產法適用銀行破產的傳統，通過2008年、2009年修改銀行法以及後續的相關金融法修改中，建立了針對商業銀行等的特殊破產程序，強化了監管部門的處置權限和程序。
2015年，國內推出《存款保險條例》，建立了存款保險制度，為各類金融機構市場退出，包括破產清算、重整挽救金，發揮了積極作用。