劉俊海：資本市場法治建設 需發揮固根本、穩預期、利長遠功能

　　本報記者 吳曉璐

　　2020年，是資本市場的而立之年。資本市場30年的歷史，可以解讀為一部攻堅克難的改革創新史。

　　事隨勢遷，而法必變。30年間，資本市場的改革創新，帶動了法治體系的不斷完善，這其中凝聚着一批批人的奉獻，中國人民大學商法研究所所長、教授劉俊海亦是其中之一。近日，就資本市場30年的法治化進程，劉俊海對《證券日報》記者講述了他的故事。

　　“1991年年底，上海和深圳兩個交易所剛剛開始運作一年，當時證券市場還是由中國人民銀行代為監管。為了撰寫我的碩士學位論文《論證券交易立法的若干問題》，我覺得必須前往證券市場一線地帶蒐集資料，進行調研。”回憶往昔，劉俊海説道。

　　那個時候，上交所只有8只上市股票，深交所只有6只。但是，正是這趟上交所之旅，加深了劉俊海與資本市場的不解之緣。自90年代末開始，劉俊海作為核心諮詢專家或起草工作小組成員，陸續參加了《公司法》《證券法》《證券投資基金法》等法律的研究、起草和修改工作，為資本市場法治建設貢獻了一份力量。其中，《證券法》在2005年和2019年的兩次大修過程中，劉俊海作為核心諮詢專家和相關課題組專家組組長，為《證券法》的修改提供了系統性的建議。

　　眾所周知，我國的《證券法》是與資本市場一起成長的。談及當前我國資本市場法治建設，劉俊海認為，我國資本市場的法治建設與成熟資本市場仍存在差距。未來隨着我國經濟的發展，資本市場法治化建設將是一場只有起點、沒有終點的馬拉松。

　　帶着爭議誕生

　　首部《證券法》6年磨一劍

　　1990年12月份前後，上交所和深交所相繼成立，標誌着我國證券市場正式成立。初期，兩個交易所的運作，主要受中國人民銀行、當地政府和交易所的規章規範，一直到1993 年，國務院頒佈《股票發行與交易管理暫行條例》（簡稱《條例》），對股票的交易與發行進行了全面的規範與管理，我國證券市場迎來第一部專門性行政法規。《條例》為《證券法》的出台奠定了基礎。

　　1992年7月份，全國人大財經委組織《證券交易法》起草組成立，此後，《證券交易法》改為《證券法》。歷經6年的打磨之後，《證券法》於1998年12月29日出台。

　　對於首部《證券法》6年磨一劍，劉俊海表示，《證券法》草案完成後，於1993年8月份提交八屆全國人大常委會第三次會議初次審議。按照我國的立法體制，《證券法》草案提交全國人大常委會審議後，轉交法制工作委員會（簡稱法工委）從事具體的修改研究工作。法工委是全國人大常委會下設的日常工作機構，不同於作為會議體的全國人大法律委員會。法工委擁有一大批精通立法規律和法治實踐的專家型立法工作人員。起草和修改證券法也當然是他們的專業擅長。

　　“一年後，法工委版的《證券法》草案出爐，雖然確認了財經委版的不少內容，但也有不少大刀闊斧的改動和完善。在1994年在雅寶路北京空軍招待所召開的研討會上，兩個不同版本的支持者還產生了嚴重分歧。一直到1998年《證券法》正式出台前，相關的爭論一直沒有停止過。”劉俊海表示，當時爭論的問題主要有三個。一是《證券法》是否應當調整證券發行；二是證券立法應當一步到位，還是分階段推進立法；三是是否應當單章規定證券投資基金。

　　劉俊海表示，從1998年的《證券法》來看，針對第一個問題，最終採取了中庸之道，既在《證券法》中對證券的發行市場作出規定，又與《公司法》的規定互相銜接，避免兩法之間的不必要衝突。對於第二和第三個問題，則以法工委的觀點為主導，即分階段推進立法，並捨棄了證券投資基金的內容。

　　站在當下來回望我國的首部《證券法》，劉俊海表示，這部法律的頒行對於推動我國資本市場由新興加轉軌的市場最終併入法治軌道，促進我國資本市場的大發展大繁榮作出了重大貢獻。

　　“但是，由於立法之初的特殊歷史背景（亞洲金融危機和國企改革），以及當時我國證券市場中的法律問題暴露得不夠充分，加之對國外立法例、監管經驗和學説的研究與借鑑能力有限，1998年的《證券法》存在着一些制度設計缺陷，例如重安全、輕效率；重管制、輕自治；重刑（行）輕民以及前瞻性不夠等。”劉俊海表示。

　　兩次大修

　　強化投資者保護

　　在《證券法》出台4年多後，2003年7月份，全國人大財經委成立《證券法》修改起草工作，《證券法》迎來第一次修訂，並與《公司法》修訂草案同時獲得2005年10月27日的全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過。

　　在2004年至2005年間，作為核心諮詢專家，劉俊海多次參加全國人大法工委舉行的《公司法》和《證券法》修改專家座談會，並提出立法建議，很多建議被採納。“2005年的《證券法》，既深深紮根於我國的國情，也大膽借鑑了市場經濟國家先進的立法例、判例與學説，尤其是《公司法》與《證券法》在聯動修改後，可訴性與可操作性增強，兩法之間更協調。”談及2005年的《證券法》，劉俊海如是説。

　　“值得一提的是，2005年修訂的《證券法》強化了投資者保護以及民事責任的積極作用。”劉俊海表示，一是明確規定了國家設立投資者保護基金，投資者保護基金由證券公司繳納的資金及其他依法籌集的資金組成。這就築起了一道投資者權益保護的安全閥；二是規定了虛假陳述、內幕交易、操縱市場等違法違規行為人給投資者造成損失的，應當承擔賠償責任。

　　除了投資者保護，2005年修訂的《證券法》還對“公開發行”進行了定義；降低公開發行新股的條件；強化了上市公司信息披露，預披露制度。

　　法律修訂是大改，修正是小改。2004年8月份，《證券法》先迎來了第一次修正，此次修正取消了溢價發行股票時需對價格標準進行審批的規定，並將公司債券的上市交易條件規定由證券交易所進行審批。2013年和2014年，《證券法》分別進行了第二次、第三次修正，主要是為改變證券市場在實踐中的不適應之處。

　　《證券法》的第二次修訂於2015年啓動，先後經歷四次審議，最終於2019年12月28日獲審議通過。此次修訂，確立了證券發行註冊制、提高違法違規成本、完善投資者保護制度、創設中國特色的證券集體訴訟制度、強化上市公司信息披露要求、壓實中介機構市場“看門人”法律職責等，內容頗豐。

　　“為推動2019年《證券法》的修訂，應亞洲開發銀行（ADB）與全國人大常委會法工委之邀，在2014年到2017年，我擔任了這兩家機構合作的《中國證券期貨市場法律體系改革》課題組專家組組長，對《證券法》的全面修改提出了系統性建議。”劉俊海告訴記者，“我們給人大法工委提了十幾輪修改意見。”

　　談及此次修訂，劉俊海認為，最大的亮點是強化了投資者保護。“這是整個《證券法》最有温度的核心策略。包括設立投資者保護專章、創立中國特色集體訴訟制度、明確了投資者適當性制度並完善上市公司現金分紅制度等”

　　“《證券法》保護投資者的重點，不在於消除股票投資過程中的市場風險，更不擔保股東獲得投資回報，而在於預防和剷除失信行為，確保投資者在公開、公平、公正和誠信的法治化市場環境中，做出理性決策。”劉俊海如是説。

　　發揮法治

　　固根本、穩預期、利長遠功能

　　除了作為核心諮詢專家多次參加《證券法》和《公司法》的修改專家座談會，劉俊海也是我國《證券投資基金法》的起草工作小組成員。2003年10月28日，《證券投資基金法》獲得通過，並於2004年6月1日正式實施。

　　“1999年4月份，《證券法》通過不久，我受邀加入了《投資基金法》起草工作小組。”劉俊海回憶道，“但是，寫到2002年年初的時候，這個法就寫不下去了。因為證券投資基金、產業投資基金和風險投資基金三類基金很不一樣，對於產業投資基金和風險投資基金，起草小組成員內部觀點不太一樣。後來，為了減少立法阻力，就把《投資基金法》加了兩個字的定語，即《證券投資基金法》，其中的投資者權益保護章節是我負責的。”

　　目前，《公司法》新一輪修改已列入十三屆全國人大常委會立法規劃。“去年5月7日，全國人大法工委成立《公司法》修改領導小組、諮詢小組與工作小組，再次啓動了《公司法》修改研究程序。我為被全國人大工委聘為公司法修改諮詢小組成員，並承擔了全國人大法工委的委託課題《公司法修改研究》。”劉俊海告訴記者。

　　“本來我是一直呼籲這一輪《證券法》和《公司法》聯動修改的，但是沒想到《公司法》慢了一拍。”劉俊海表示，此次《公司法》修改，應該尊重和鼓勵公司自治，為上市公司治理提供製度保障；注重保護中小股東利益，確認股東平等原則，在雙層股權結構下避免由於創始股東濫用表決權和控制權而損害中小股東權利等。

　　近年來，資本市場深化改革不斷推進，而法治化是資本市場改革的邏輯主線之一。劉俊海認為，未來資本市場改革過程中如果遇到問題且不能迴避，就要用法治方式和法律思維來深化改革，促進發展，維護穩定，凝聚共識，消除分歧，要更好地發揮法治在資本市場領域固根本、穩預期、利長遠的功能。