楠木軒

14萬億是否可控?劉尚希:當前最大問題是風險問題

由 閻桂榮 發佈於 財經

當強化風險導向

以風險導向來考慮當前的政策措施

以及資金使用的效果

就可以跳出陷阱,化解這種內在的矛盾

劉尚希:以財政風險對沖公共風險

賀斌

發於2020.6.01總第949期《中國新聞週刊》

政府工作報告對今年的宏觀政策作了部署和安排,在財政政策方面,財政赤字規模達到3.76萬億元,新增1萬億元,發行1萬億元抗疫特別國債、安排地方政府專項債券3.75萬億元,同時減税降費預期規模達到2.5萬億元。

“今年在財政收入預算下降的情況下,政府債券融資和進一步減税降費,國家預算擴張總量達到14萬億元,無論其規模,還是力度,都是史無前例的。”5月24日,全國政協委員、中國財政科學研究院院長劉尚希在接受《中國新聞週刊》專訪時認為,不能分散地看各項支出,而是要整合起來看,只有這樣,“積極有為”才能更充分地體現。

擴張總量超14萬億元

中國新聞週刊:在你看來,今年政府工作報告最大的亮點是什麼?

劉尚希:我認為,最大的亮點是今年的政府工作報告中,沒有設立具體的經濟增長指標。但這並非説沒有這個目標,其實從赤字率就能推算出經濟名義增長率是5.4%。實際上,現在的經濟增長目標已內置到就業的目標當中,如果就業的目標實現了,增長的目標自然也就實現了。當然,實際的增長率到不了5.4%,還要扣除GDP平減指數,實際GDP增長率大概是2%。

這次政策實施方式上的重大變化,有可能成為今後的一種常態。尤其是轉向高質量發展以後,這個調整能夠進一步擺脱圍繞經濟增速來做文章的慣性,真正轉向圍繞高質量發展來做文章。

但這不等於不要經濟增長速度,而是要通過追求高質量的發展來實現一定的經濟增長速度。政策的實施機制發生了變化,在政策目標的設置上也做了相應的調整,對地方政府行為的影響相當大,我覺得這是政府工作報告的一大亮點,也是與時俱進的表現。

中國新聞週刊:在政府工作報告中,如何體現“積極的財政政策要更加積極有為”這一政策基調?

劉尚希:要理解“積極有為”,可能看政府工作報告的數據,看得還不是很清楚,還要結合預算報告來看。

第一,體現在今年的預算安排上,收入是負增長,支出是正增長,實際上收和支的差額達到6.76萬億元的規模。這是一種不同尋常的預算安排,在收入負增長的情況下,保持一定的政策力度,實際上是財政政策積極有為的一個重要標誌和表現。

第二,減税降費的規模預期為2.5萬億元,超過了去年的2萬億元預期規模和2.36萬億元的實際規模,達到歷史新高,力度相當大。

第三,擴張的資金總量達到14萬億元,其中,政府收支差額6.76萬億元、抗疫特別國債1萬億元、地方專項債3.75萬億元;減税降費2.5萬億元,屬於税式支出,也是真金白銀。全部相加,2020年財政從收支兩側對沖風險的資金總盤子達到14.01萬億元,力度和規模都是空前的。之前,若不作分析,可能大家都是零散去看,難以形成整體概念和印象,其實應該整合起來看,充分體現出“積極有為”。

第四,財政支出結構做了較大調整,中央的本級支出是負增長,這樣的安排也是史無前例的,而新增的1萬億元赤字和1萬億元抗疫特別國債都是以特殊轉移支付的方式直達市縣,增加市縣的財政能力,也能對沖疫情衝擊帶來的負面影響。

中國新聞週刊:2萬億元通過特殊轉移支付的方式直達市縣,在基層財力緊張的情況下,如何保證這筆資金使用到位?

劉尚希:這就涉及地方財政體制的問題,應該要建立轄區財政責任制度。如果沒有轄區財政責任的話,那麼中央直達市縣的資金也很難真正去解決問題。中央對市縣的直達轉移支付和省對市縣的轉移支付,必須要結合起來,否則,可能是一邊中央下沉財力,另一邊出現省級財政上收,或者該給的不給了,那就兩相抵消了。

那麼財政的轄區責任體現在哪裏呢?現行財政體制的重心都是落在本級財政上,省級財政管省本級,市管市本級,縣管縣本級,從轄區責任來講,不能只管本級財政,還要管轄區之內的下一級財政過得怎麼樣,形成層層轄區責任,比如説省財政在省域範圍內有轄區責任,市財政對市域範圍內各個區、縣的財政狀況,橫向的、縱向的財政平衡也有轄區責任,縣財政對鄉鎮自然也應該有轄區責任。

如果説每一級都有轄區責任的話,就跟俄羅斯套娃一樣,大的套小的,一層層套好了,責任就到位了。這樣中央轉移下去的財力,在這種轄區財政責任的基礎之上,就能真正的落實到位。

而且加大了轄區的責任,一方面中央向市縣下沉財力,另一方面省裏也應當下沉財力,兩者形成合力,這樣才能真正解決基層財政困難的問題。

當然,解決基層財政困難光是下沉財力也是不夠的,因為基層財政困難來自於兩方面:財力和事權形成的支出責任。一味地下沉財力,未必能真正解決問題。一些支出責任和事權該上移的也要上移,有的事權應上移到中央,比如説環保的一些事項,應當更多由中央來幹。有的事權則應當上移省裏或市裏。我國發展進入新的階段,即高質量發展的階段,發展的整體性特徵已經越來越強,上一級政府就應當要承擔更多的事權和支出責任,這才有利於區域之間的協調發展和經濟空間形態的優化。

現在這個問題越來越凸顯,因為區域之間,比如説縣與縣之間,市與市之間,省與省之間的外溢性,隨着發展的轉型升級,變得越來越大。譬如説河流污染,上下游途經多個省市,靠省之間無法協調,就得中央出馬。諸如此類涉及轄區的外溢性的問題,溢出縣域範圍的問題,必須要市裏去做,溢出市域範圍的事情就要省裏去做,溢出省域範圍的事情必須中央來做。

隨着這種溢出的事項越來越多,一方面要考慮下移財力,另一方面也要給地方減負,減輕支出責任,減少事權。所謂財政困難的原因就是要辦的事太多,錢不夠,如果把一些幹不好,幹不了,也不能幹的事,上移到層級更高的政府,市縣的負擔減輕了,財政困難的狀況也就改善了。

所以我們既要從收入側考慮問題,也要從支出側來考慮問題,應當是雙向發力,不能只考慮一邊。否則,即使把大量的錢下沉到市縣,也有可能造成小馬拉大車的局面。從這個意義上講,從支出側想辦法,將支出責任或者事權適度的上移,反而能真正提高資金使用的宏觀效益。若是財政資金在宏觀配置上出問題,在微觀項目上無論怎麼有績效也彌補不了。

要防止對市場資金的擠出效應

中國新聞週刊:目前很多地方政府債務面臨到期償還,今年又發行8.51萬億元的政府債務,政府債務率是否在可控範圍內?

劉尚希:政府債務風險取決於經濟是否改善。政府負債率的分母是經濟規模,取決於GDP的增長,分子就是債務餘額規模,兩者是相互關聯的。債務的規模和經濟的規模,在一定的機制下有可能形成一種良性循環,此時比例就會下降,政府負債率也是下降的,那麼風險也是降低的。但如果這個機制出現問題,政府債務沒有促進經濟的恢復,甚至經濟的規模還在收縮,這個時候負債率上升了,政府債務風險就上升了。

所以從分子和分母的關係上講,如果形成良性循環,風險就會縮小;如果沒有形成良性循環,風險就會擴大。孤立地考慮債務規模的大小,據此説風險可控不可控,那是沒有意義的。

因此,一定要把債務作為一個手段,用來對沖風險,為經濟社會的恢復創造條件。如果能有效地創造這個條件,促進了經濟社會的恢復,那麼這個債務風險就是降低的,否則,債務風險就會擴大。

中國新聞週刊:目前是以財政風險對沖疫情帶來的公共風險,在政策選擇的過程中,應如何掌握風險的“度”?

劉尚希:任何政策都是有風險的,政策的制定或者政策的選擇,其實就是風險權衡的一種結果。

新冠肺炎疫情帶來前所未有的衝擊,也帶來前所未有的公共風險,所以要對沖公共風險,就必須要加大財政的風險,這是毫無疑問的。財政現在還有能力承擔一定風險,通過適度擴大財政風險,去對沖疫情所帶來的公共風險,簡單地説,就是以財政風險去對沖公共風險,應當根據這樣一個基本原理來考慮政策選擇。

當然,財政風險適度擴大,實際上也要考慮財政籌資對其他方面所產生的影響。因為財政籌資主要是兩種方式,税收和債務。債務籌資有很多不確定性的影響,當債務籌資規模達到一定程度以後,會對市場資金產生擠出效應。

一是在總量上產生擠出效應,在市場資金總數一定的情況下,政府通過債務籌資拉走了市場內的一些資金,那麼市場可使用的資金就少了。二是價格上的擠出效應,也就是利率。因為政府大量地發行國債和地方政府債券,實際上增加了債券的供應,如果市場是正常的,需求擴大會抬升利率,甚至會抬升基準利率,有可能導致企業的融資成本上升,這是一個基本的道理。如果通過價格,通過利率產生擠出效應,這與中央的要求是相悖的,因為政府工作報告裏特別提出要下定決心降低利率,降低企業的融資成本。

所以在發行政府債券,包括中央的國債以及地方的一般債和專項債時,要充分考慮到對市場的影響,不能只看債券能不能發得出去,有沒有人要,還要充分考慮擠出效應。

如果預估到這種擠出效應,就需要央行的配合,通過降準、再貸款,或其他方式來對沖這種影響。從總量看,等於央行擴大貨幣供應來支持政府債券發行。這是一種間接的赤字貨幣化方式。當然,還可以通過適度赤字貨幣化的方式,比如特別國債可以由商業銀行定向購買,然後由央行收購,這樣儘量減少對當前資金市場帶來的負面影響。

財政和金融有一種內在的天然的聯繫,過去被形容為“連襠褲”。當財政的籌資規模達到一定程度的時候,要避免這種擠出效應,就需要央行的貨幣政策來配合。如果缺少這種協同,各自為政,財政政策的效果也就大打折扣,甚至適得其反。

無論財政手段和金融手段,都應站在國家立場

中國新聞週刊:此前關於赤字貨幣化的討論非常激烈,很多人擔心,會引發通貨膨脹,更擔心此例一開,未來難以退出,你怎麼看?

劉尚希:退出的機制是由法律來約束的,無論是否用貨幣化這個概念,赤字貨幣化在現實中並非沒有。在資金市場容量約束下,政府赤字規模越大,就越是接近於貨幣化這個實質。光看形式是膚淺的,也是沒意義的。

現在爭論的焦點,其實不是法律上開不開口子,也不是是否會導致惡性通貨膨脹,而是這個赤字貨幣化的執行主體是誰。現實的條件已經發生了變化,不要把歷史上國民黨時期的例子搬到現在,那是刻舟求劍的思維,説明不了今天的現實。

現在的問題,放在我國現行的體制框架下,實際上是赤字貨幣化由誰來做的問題,主體當然是政府,但“執行主體”是誰?這事關部門政績。是納入預算裏通過財政政策來做,還是繞開預算通過貨幣政策來執行?實際上都可以解決政府想要解決的問題。但通過財政去做,必須經過預算公開和人大審議,自會受法律的約束和人大監督。

從目前現狀來看,法律是一堵圍牆,但這堵圍牆並未延伸成為一個閉環,還是有很多通道,可以繞開圍牆,但不同主體的能力不同,有的在圍牆外,有的在圍牆裏,有的在圍牆上。金融手段應當是市場化的手段,如果做了非市場化的事情,而又繞開預算,實際上也是一種赤字貨幣化,只是沒體現到預算裏而已,變得隱形了。當然,政府與市場邊界並非涇渭分明,不過行為規則有本質差異。

站在國家的立場上去看,無非是金融手段和財政手段的問題,都是國家想幹的事。如果説用金融手段就不是赤字貨幣化,用財政手段就是赤字貨幣化,這實際上就是基於表面現象在討論問題。因此,判斷是否是赤字貨幣化,要站在國家的立場上去看,是適合財政手段去做,還是適合金融手段去做。如果本該用財政手段去做的事情,直接用金融手段去做了,赤字貨幣化這個本質沒變,變的只是形式而已。財政總是“政府財政”,而銀行若是變成“政府銀行”,那就變成了政府的另一個“錢袋子”。其對國家治理的影響,明白人自然明白。

中國新聞週刊:相較於貨幣政策,財政政策還有促進社會公平正義之責,在你看來,財政政策如何兼顧效率和公平?

劉尚希:從市場的角度來説主要是考慮效率,因為央行一般是不直接針對非金融市場主體的,而是通過商業銀行對接實體經濟市場,當然要把效率擺在首位。促進社會公平正義不是央行的職責所在。

財政則是政府的角度,既要考慮效率,也要考慮公平。尤其現在保基本民生,考慮的就是社會公平問題。而保就業,既是經濟問題,也是社會問題,既要考慮效率,也要考慮公平。所以在財政資金使用的時候,不能只看效率指標,是不是對經濟有利,也要看公平指標,是不是能促進社會公平正義,這是人民羣眾美好生活裏的重要內容。

比如財政這14萬億元的資金盤子,既考慮到了效率,也考慮到公平,但無法説清楚,其中多少錢是考慮公平,多少錢是考慮效率,那是一種機械化的思維,在現實生活中也做不到。譬如説當前正在對小規模納税人和中小微企業免税減税,並緩交社保,這裏面既有效率也有公平,兩者是結合的。不能把效率和公平對立起來看,更不能用這兩把尺子分別去衡量相關的支出,那將無法分配資金。

無論是效率導向,還是公平導向,按照這兩個導向去分配使用資金都會造成一個內在的衝突,落到一個二元對立的陷阱之中,也不利於政策的操作落實。

要超越效率與公平之間的衝突,就要從風險的角度來看,因為當前最大的問題是風險問題,只要是對沖了風險,降低了不確定性,無論對企業還是對居民生活來説,都會得到改善,整個經濟社會恢復就有了條件,效率和公平就已經納入其中。因此,我認為今後應當強化風險導向,以風險導向來考慮當前的政策措施以及資金使用的效果,就可以跳出陷阱,化解這種內在的矛盾了。