劉尚希：以財政風險對沖公共風險
發於2020.6.01總第949期《中國新聞週刊》
政府工作報告對今年的宏觀政策作了部署和安排，在財政政策方面，財政赤字規模達到3.76萬億元，新增1萬億元，發行1萬億元抗疫特別國債、安排地方政府專項債券3.75萬億元，同時減税降費預期規模達到2.5萬億元。
“今年在財政收入預算下降的情況下，政府債券融資和進一步減税降費，國家預算擴張總量達到14萬億元，無論其規模，還是力度，都是史無前例的。”5月24日，全國政協委員、中國財政科學研究院院長劉尚希在接受《中國新聞週刊》專訪時認為，不能分散地看各項支出，而是要整合起來看，只有這樣，“積極有為”才能更充分地體現。
擴張總量超14萬億元
中國新聞週刊：在你看來，今年政府工作報告最大的亮點是什麼？
劉尚希：我認為，最大的亮點是今年的政府工作報告中，沒有設立具體的經濟增長指標。但這並非説沒有這個目標，其實從赤字率就能推算出經濟名義增長率是5.4％。實際上，現在的經濟增長目標已內置到就業的目標當中，如果就業的目標實現了，增長的目標自然也就實現了。當然，實際的增長率到不了5.4％，還要扣除GDP平減指數，實際GDP增長率大概是2％。
這次政策實施方式上的重大變化，有可能成為今後的一種常態。尤其是轉向高質量發展以後，這個調整能夠進一步擺脱圍繞經濟增速來做文章的慣性，真正轉向圍繞高質量發展來做文章。
但這不等於不要經濟增長速度，而是要通過追求高質量的發展來實現一定的經濟增長速度。政策的實施機制發生了變化，在政策目標的設置上也做了相應的調整，對地方政府行為的影響相當大，我覺得這是政府工作報告的一大亮點，也是與時俱進的表現。
中國新聞週刊：在政府工作報告中，如何體現“積極的財政政策要更加積極有為”這一政策基調？
劉尚希：要理解“積極有為”，可能看政府工作報告的數據，看得還不是很清楚，還要結合預算報告來看。
第一，體現在今年的預算安排上，收入是負增長，支出是正增長，實際上收和支的差額達到6.76萬億元的規模。這是一種不同尋常的預算安排，在收入負增長的情況下，保持一定的政策力度，實際上是財政政策積極有為的一個重要標誌和表現。
第二，減税降費的規模預期為2.5萬億元，超過了去年的2萬億元預期規模和2.36萬億元的實際規模，達到歷史新高，力度相當大。
第三，擴張的資金總量達到14萬億元，其中，政府收支差額6.76萬億元、抗疫特別國債1萬億元、地方專項債3.75萬億元；減税降費2.5萬億元，屬於税式支出，也是真金白銀。全部相加，2020年財政從收支兩側對沖風險的資金總盤子達到14.01萬億元，力度和規模都是空前的。之前，若不作分析，可能大家都是零散去看，難以形成整體概念和印象，其實應該整合起來看，充分體現出“積極有為”。
第四，財政支出結構做了較大調整，中央的本級支出是負增長，這樣的安排也是史無前例的，而新增的1萬億元赤字和1萬億元抗疫特別國債都是以特殊轉移支付的方式直達市縣，增加市縣的財政能力，也能對沖疫情衝擊帶來的負面影響。
中國新聞週刊：2萬億元通過特殊轉移支付的方式直達市縣，在基層財力緊張的情況下，如何保證這筆資金使用到位？
劉尚希：這就涉及地方財政體制的問題，應該要建立轄區財政責任制度。如果沒有轄區財政責任的話，那麼中央直達市縣的資金也很難真正去解決問題。中央對市縣的直達轉移支付和省對市縣的轉移支付，必須要結合起來，否則，可能是一邊中央下沉財力，另一邊出現省級財政上收，或者該給的不給了，那就兩相抵消了。
那麼財政的轄區責任體現在哪裏呢？現行財政體制的重心都是落在本級財政上，省級財政管省本級，市管市本級，縣管縣本級，從轄區責任來講，不能只管本級財政，還要管轄區之內的下一級財政過得怎麼樣，形成層層轄區責任，比如説省財政在省域範圍內有轄區責任，市財政對市域範圍內各個區、縣的財政狀況，橫向的、縱向的財政平衡也有轄區責任，縣財政對鄉鎮自然也應該有轄區責任。
如果説每一級都有轄區責任的話，就跟俄羅斯套娃一樣，大的套小的，一層層套好了，責任就到位了。這樣中央轉移下去的財力，在這種轄區財政責任的基礎之上，就能真正的落實到位。
而且加大了轄區的責任，一方面中央向市縣下沉財力，另一方面省裏也應當下沉財力，兩者形成合力，這樣才能真正解決基層財政困難的問題。
當然，解決基層財政困難光是下沉財力也是不夠的，因為基層財政困難來自於兩方面：財力和事權形成的支出責任。一味地下沉財力，未必能真正解決問題。一些支出責任和事權該上移的也要上移，有的事權應上移到中央，比如説環保的一些事項，應當更多由中央來幹。有的事權則應當上移省裏或市裏。我國發展進入新的階段，即高質量發展的階段，發展的整體性特徵已經越來越強，上一級政府就應當要承擔更多的事權和支出責任，這才有利於區域之間的協調發展和經濟空間形態的優化。
現在這個問題越來越凸顯，因為區域之間，比如説縣與縣之間，市與市之間，省與省之間的外溢性，隨着發展的轉型升級，變得越來越大。譬如説河流污染，上下游途經多個省市，靠省之間無法協調，就得中央出馬。諸如此類涉及轄區的外溢性的問題，溢出縣域範圍的問題，必須要市裏去做，溢出市域範圍的事情就要省裏去做，溢出省域範圍的事情必須中央來做。
隨着這種溢出的事項越來越多，一方面要考慮下移財力，另一方面也要給地方減負，減輕支出責任，減少事權。所謂財政困難的原因就是要辦的事太多，錢不夠，如果把一些幹不好，幹不了，也不能幹的事，上移到層級更高的政府，市縣的負擔減輕了，財政困難的狀況也就改善了。
所以我們既要從收入側考慮問題，也要從支出側來考慮問題，應當是雙向發力，不能只考慮一邊。否則，即使把大量的錢下沉到市縣，也有可能造成小馬拉大車的局面。從這個意義上講，從支出側想辦法，將支出責任或者事權適度的上移，反而能真正提高資金使用的宏觀效益。若是財政資金在宏觀配置上出問題，在微觀項目上無論怎麼有績效也彌補不了。
要防止對市場資金的擠出效應
中國新聞週刊：目前很多地方政府債務面臨到期償還，今年又發行8.51萬億元的政府債務，政府債務率是否在可控範圍內？
劉尚希：政府債務風險取決於經濟是否改善。政府負債率的分母是經濟規模，取決於GDP的增長，分子就是債務餘額規模，兩者是相互關聯的。債務的規模和經濟的規模，在一定的機制下有可能形成一種良性循環，此時比例就會下降，政府負債率也是下降的，那麼風險也是降低的。但如果這個機制出現問題，政府債務沒有促進經濟的恢復，甚至經濟的規模還在收縮，這個時候負債率上升了，政府債務風險就上升了。
所以從分子和分母的關係上講，如果形成良性循環，風險就會縮小；如果沒有形成良性循環，風險就會擴大。孤立地考慮債務規模的大小，據此説風險可控不可控，那是沒有意義的。
因此，一定要把債務作為一個手段，用來對沖風險，為經濟社會的恢復創造條件。如果能有效地創造這個條件，促進了經濟社會的恢復，那麼這個債務風險就是降低的，否則，債務風險就會擴大。
中國新聞週刊：目前是以財政風險對沖疫情帶來的公共風險，在政策選擇的過程中，應如何掌握風險的“度”？
劉尚希：任何政策都是有風險的，政策的制定或者政策的選擇，其實就是風險權衡的一種結果。
新冠肺炎疫情帶來前所未有的衝擊，也帶來前所未有的公共風險，所以要對沖公共風險，就必須要加大財政的風險，這是毫無疑問的。財政現在還有能力承擔一定風險，通過適度擴大財政風險，去對沖疫情所帶來的公共風險，簡單地説，就是以財政風險去對沖公共風險，應當根據這樣一個基本原理來考慮政策選擇。
當然，財政風險適度擴大，實際上也要考慮財政籌資對其他方面所產生的影響。因為財政籌資主要是兩種方式，税收和債務。債務籌資有很多不確定性的影響，當債務籌資規模達到一定程度以後，會對市場資金產生擠出效應。
一是在總量上產生擠出效應，在市場資金總數一定的情況下，政府通過債務籌資拉走了市場內的一些資金，那麼市場可使用的資金就少了。二是價格上的擠出效應，也就是利率。因為政府大量地發行國債和地方政府債券，實際上增加了債券的供應，如果市場是正常的，需求擴大會抬升利率，甚至會抬升基準利率，有可能導致企業的融資成本上升，這是一個基本的道理。如果通過價格，通過利率產生擠出效應，這與中央的要求是相悖的，因為政府工作報告裏特別提出要下定決心降低利率，降低企業的融資成本。
所以在發行政府債券，包括中央的國債以及地方的一般債和專項債時，要充分考慮到對市場的影響，不能只看債券能不能發得出去，有沒有人要，還要充分考慮擠出效應。
如果預估到這種擠出效應，就需要央行的配合，通過降準、再貸款，或其他方式來對沖這種影響。從總量看，等於央行擴大貨幣供應來支持政府債券發行。這是一種間接的赤字貨幣化方式。當然，還可以通過適度赤字貨幣化的方式，比如特別國債可以由商業銀行定向購買，然後由央行收購，這樣儘量減少對當前資金市場帶來的負面影響。
財政和金融有一種內在的天然的聯繫，過去被形容為“連襠褲”。當財政的籌資規模達到一定程度的時候，要避免這種擠出效應，就需要央行的貨幣政策來配合。如果缺少這種協同，各自為政，財政政策的效果也就大打折扣，甚至適得其反。
無論財政手段和金融手段，都應站在國家立場
中國新聞週刊：此前關於赤字貨幣化的討論非常激烈，很多人擔心，會引發通貨膨脹，更擔心此例一開，未來難以退出，你怎麼看？
劉尚希：退出的機制是由法律來約束的，無論是否用貨幣化這個概念，赤字貨幣化在現實中並非沒有。在資金市場容量約束下，政府赤字規模越大，就越是接近於貨幣化這個實質。光看形式是膚淺的，也是沒意義的。
現在爭論的焦點，其實不是法律上開不開口子，也不是是否會導致惡性通貨膨脹，而是這個赤字貨幣化的執行主體是誰。現實的條件已經發生了變化，不要把歷史上國民黨時期的例子搬到現在，那是刻舟求劍的思維，説明不了今天的現實。
現在的問題，放在我國現行的體制框架下，實際上是赤字貨幣化由誰來做的問題，主體當然是政府，但“執行主體”是誰？這事關部門政績。是納入預算裏通過財政政策來做，還是繞開預算通過貨幣政策來執行？實際上都可以解決政府想要解決的問題。但通過財政去做，必須經過預算公開和人大審議，自會受法律的約束和人大監督。
從目前現狀來看，法律是一堵圍牆，但這堵圍牆並未延伸成為一個閉環，還是有很多通道，可以繞開圍牆，但不同主體的能力不同，有的在圍牆外，有的在圍牆裏，有的在圍牆上。金融手段應當是市場化的手段，如果做了非市場化的事情，而又繞開預算，實際上也是一種赤字貨幣化，只是沒體現到預算裏而已，變得隱形了。當然，政府與市場邊界並非涇渭分明，不過行為規則有本質差異。
站在國家的立場上去看，無非是金融手段和財政手段的問題，都是國家想幹的事。如果説用金融手段就不是赤字貨幣化，用財政手段就是赤字貨幣化，這實際上就是基於表面現象在討論問題。因此，判斷是否是赤字貨幣化，要站在國家的立場上去看，是適合財政手段去做，還是適合金融手段去做。如果本該用財政手段去做的事情，直接用金融手段去做了，赤字貨幣化這個本質沒變，變的只是形式而已。財政總是“政府財政”，而銀行若是變成“政府銀行”，那就變成了政府的另一個“錢袋子”。其對國家治理的影響，明白人自然明白。
中國新聞週刊：相較於貨幣政策，財政政策還有促進社會公平正義之責，在你看來，財政政策如何兼顧效率和公平？
劉尚希：從市場的角度來説主要是考慮效率，因為央行一般是不直接針對非金融市場主體的，而是通過商業銀行對接實體經濟市場，當然要把效率擺在首位。促進社會公平正義不是央行的職責所在。
財政則是政府的角度，既要考慮效率，也要考慮公平。尤其現在保基本民生，考慮的就是社會公平問題。而保就業，既是經濟問題，也是社會問題，既要考慮效率，也要考慮公平。所以在財政資金使用的時候，不能只看效率指標，是不是對經濟有利，也要看公平指標，是不是能促進社會公平正義，這是人民羣眾美好生活裏的重要內容。
比如財政這14萬億元的資金盤子，既考慮到了效率，也考慮到公平，但無法説清楚，其中多少錢是考慮公平，多少錢是考慮效率，那是一種機械化的思維，在現實生活中也做不到。譬如説當前正在對小規模納税人和中小微企業免税減税，並緩交社保，這裏面既有效率也有公平，兩者是結合的。不能把效率和公平對立起來看，更不能用這兩把尺子分別去衡量相關的支出，那將無法分配資金。
無論是效率導向，還是公平導向，按照這兩個導向去分配使用資金都會造成一個內在的衝突，落到一個二元對立的陷阱之中，也不利於政策的操作落實。
要超越效率與公平之間的衝突，就要從風險的角度來看，因為當前最大的問題是風險問題，只要是對沖了風險，降低了不確定性，無論對企業還是對居民生活來説，都會得到改善，整個經濟社會恢復就有了條件，效率和公平就已經納入其中。因此，我認為今後應當強化風險導向，以風險導向來考慮當前的政策措施以及資金使用的效果，就可以跳出陷阱，化解這種內在的矛盾了。