清咸豐十一年(1861)七月十七日，咸豐帝崩於熱河行宮，遺命以六歲的皇長子載淳繼位，並派怡親王載垣等八人，“盡心輔弼，贊襄一切政務”。慈安太后和慈禧太后不滿肅順等人的跋扈專擅，與顧命大臣為爭奪最高統治權發生矛盾。與恭親王奕訢攜手發動了“辛酉政變”，於是“顧命”體制變為“垂簾”體制。那麼，究竟誰是這次政變的主謀，是慈禧嗎?還是另有其人?
清咸豐十一年(1861)七月十七日，咸豐帝崩於熱河行宮，遺命以六歲的皇長子載淳繼位，並派怡親王載垣、鄭親王端華、御前大臣額駙景壽、協辦大學士肅順、軍機大臣兵部尚書穆蔭、吏部左待郎匡源、署禮部右侍郎杜翰、太卜寺少卿焦佑瀛總共八人，“盡心輔弼，贊襄一切政務”。這就是清朝家法中的“顧命”制度。慈安太后和載淳的生母慈禧太后不甘大權旁落和扼喉之憂的處境，不滿肅順等人的跋扈專擅，與顧命大臣為爭奪最高統治權發生矛盾。
八月初一日，文宗異母弟恭親王奕訢至熱河值殷奠叩謁梓宮，慈安、慈禧以敍家常為名召見，密商合力對付肅順。九月三十日，兩太后召見恭親王奕訢、大學士桂良、賈禎和軍機大臣文祥等，控訴顧命大臣，正試提出垂簾聽政，恭親王遂奉旨派親兵突然抓捕了載垣和端華。同時睿親王仁壽、醇郡王奕宣奉旨前往途中拿問肅順，押解來京。十月初一日，上諭授恭親王為“議政王”，並掌管軍機處，以後又受命為內務府大臣，並賞食雙棒，以示優禮。户部左侍郎文祥、大學士桂良、户部尚書沈兆霖、户部右侍郎寶仍在軍機大臣上行走，鴻臚寺少卿曹毓英在軍機大臣上見習行走。十月初六日，上諭賜令載垣、端華自盡，斬決肅順，其餘景壽、穆蔭、匡源、杜翰、焦佑瀛五人被解任。黨援形跡最密者吏部尚書陳孚恩流放新疆，資財被查抄;蹤跡最密者黃宗漢被革職，永不敍用;外間有煩言者侍郎劉昆、成琦、太卜寺少卿德克律太、候補京堂富績也被革職。
十月二十六日恭親王會同大學士、六部、九卿、翰、詹、科、道遵旨會議皇太后親理大政事宜，並且將皇太后的權力用垂簾章程固定下來。使得兩宮太后實際上代行皇帝的全部權力。十一月初一日在養心殿舉行垂簾聽政大典，於是“顧命”體制變為“垂簾”體制，兩宮太后臨朝稱制於上，恭親王總攬全局於下。從咸豐皇帝去世到實現垂簾聽政，共經過103天。是為震驚中外的辛酉政變。
對於辛酉政變，一種觀點認為，辛酉政變並非偶然事件，它有其特定的歷史條件，它起因於文宗與恭親王的兄弟失和，而這又導致肅順得寵及恭親王被摒棄於顧命大臣行列之外，兩宮太后與顧命大臣為爭奪最高統治權而引起圍繞“顧命”體制和“垂簾”體制之爭，以御史董元醇條奏垂簾聽政一事為導火索，終於釀成事變。事變標誌着統治階級最高層互相之間的公開傾軋和鬥爭的白熱化。同時，慈禧太后是“辛酉政變”的最大受益者，這一政變的成功使她開始登上政治舞台，並據此一舉奪得國家最高權力，並從此實際統治中國長達近半個世紀之久。因此，學術界通常把“辛酉政變”看作是慈禧在咸豐帝死後主謀或與奕訢合謀策動的。
陳潮則對這一看法提出質疑，認為政變主謀並非慈禧，而是當時受到國內外廣泛支持的奕訢集團。辛酉政變是清廷權力失衡的必然結果，慈禧通過政變上台卻是歷史的偶然。其理由包括：其一，毋庸置疑，軍隊對政變的成功起了決定性作用。對此次政變作軍事部署的是欽差大臣、兵部侍郎勝保，他在京城擁有最雄厚的軍事力量。雖然勝保在道光朝已官至內閣學士，以後又幾經升降，但他與作為內妾的那拉氏卻沒有也無從交往，更不見勝保的軍事部署有慈禧的參與。勝保之所以在政變中決定性地站到了慈禧和奕訢的一邊，一是因為他在咸豐帝逃亡熱河前夕已與肅順一夥結為仇敵，二是由於他與奕訢過從甚密，配合默契。據翁同龢9月16日的日記記載：“聞恭邸(奕訢)回京，又聞勝克齋(勝保)到京”，又據《熱河密札》記載：“此公(勝保)十五日到，不卜如何措施，在城想見著邸堂(奕訢)，一切自己盡悉。”由此可見，9月16日勝保帶兵抵京後，有足夠時間，並完全可能與剛從熱河返回的奕訢會面密謀。如果説勝保的軍事行動有合謀者，則亦當是奕訢，而且在其徑自帶兵到京之後才得逞。9月16日以後，勝保進一步布兵要隘，他也隨之直奔熱河，以“留虎豹在山”，待機行事。所有這些，顯然又未經慈禧的策劃和參與。既然沒有證據表明慈禧參與策劃了具有決定意義的軍事行動，那麼慈禧策動政變之説就顯得缺乏説服力。
其二，慈禧策動“奏請垂簾聽政”之事，同樣令人懷疑。參與奏請的有手握重兵的勝保、大學士周祖培和賈禎、户部尚書沈兆霖、刑部尚書趙光等人，他們均是奕訢的心腹黨羽，同慈禧素無瓜葛。顯然，無論在人事關係還是在地理阻隔，遠在熱河的慈禧都不可能對他們進行策動。至於那個率先上疏“垂簾聽政”的董元醇，時任山東道監察御史，只是一個地方小官，更與剛從內妾升為太后的慈禧互不相識。他的上疏9月10日發出，14日才急遞至熱河。而其時，奕訢尚未從熱河返抵北京。慈禧受人事和時空條件的限制，斷難對“垂簾聽政”的奏疏有什麼指使。而董元醇是周祖培的門生，他的上疏應該受周祖培的指使。值得注意的是，所有關於“垂簾聽政”的奏疏在提出“皇太后暫時權理朝政”的同時，特別強調“並簡近支親王輔政”，其意顯然在於使皇弟恭親王奕訢掌權。
其三，慈禧與奕訢密謀的最有力之證據，是奕訢與兩宮太后於9月5日在熱河行宮的一次叔嫂會面。據載，9月5日，奕訢以奔喪為由趕到熱河，“值殷奠叩謁梓宮，伏地大慟聲徹殿陛，聞者無不淚下，祭畢，太后召見。恭邸請與內廷偕見。不許，遂獨對。一時許方出”。史料價值很高的《熱河密札》也透露，奕訢到熱河後，曾與太后“獨對”一時許。“獨對”什麼，所載都語焉不詳。因此，僅僅根據語焉不詳的“獨對”情節和其他間接的估計猜測，就推斷慈禧與奕訢在那“一時許”的會面中策劃了這一政變，不免有證據不足之嫌。
其四，慈禧野心雖大，但羽翼未豐，尚不足擔當策動政變的主謀。直到“垂簾聽政”之前，幾乎所有政變的主要參與者，都難以成為慈禧的心腹黨羽，以供其指使策動。與此不同，具備策動政變實力的是業已崛起的奕訢集團。在國際上，英法等國公開支持由奕訢集團取代頑固的肅順集團，甚至打算用武力來達到目的。在國內，由於肅順等人在1858年“戊午科場案”和1859年“鈔票舞弊案”中搞得士人滿獄，士大夫切齒痛恨，如今見肅順等人受咸豐顧命，人人自危，遂迅速在奕訢周圍結成大黨。就連僧格林沁這樣的統兵大員，也上奏表明他反對肅順等八大臣的態度。不僅如此，奕訢還因在北京議和期間的成效而頻頻得分，博得北京官僚層及軍界的廣泛擁護。反觀當時的慈禧，除徒有“太后”之名外，在策動政變的實力上安能望奕訢之項背?據上所述，陳潮指出，慈禧當時既無軍隊在握，又乏人事關係，且受時空條件的限制，顯然沒有理由成為策動辛酉政變的主謀。策動辛酉政變的主謀當為奕訢及其心腹密友。他們聯合兩宮太后，力主皇太后“垂簾聽政”，目的是要在向顧命八大臣奪權時，避免“犯上作亂”之嫌。極具權欲而又極其聰明的慈禧，十分願意地聯手參與，並在這一叔嫂聯手的政變中被推上了台。可以説，辛酉政變是清朝統治集團權力失衡的必然結局，慈禧通過政變上台卻是歷史的偶然。歷史的偶然性為慈禧專權提供了機遇和舞台。
看過上述兩種觀點，可以説，要想真正地瞭解誰是“辛酉政變”政策的策劃者，尚需要學術界繼續研究與探索，以解開這一歷史懸案。