數據競爭：不能讓壟斷阻礙創新

　　原標題：線上辦公領域近期出現的一些爭議，再次引發人們對互聯網數據壟斷問題的關注。各互聯網平台間對數據資源爭奪激烈，如何保證競爭秩序的良性發展——數據競爭：不能讓壟斷阻礙創新

　　平台治理規則引發爭議

　　隨着大數據、雲計算、物聯網、人工智能等技術的發展，互聯網平台對注意力的爭奪本質上轉換成了對用户數據的爭奪，因為只有獲得用户數據，包括基本數據以及網絡行為數據，才能實現對用户的存量和增量的競爭。從這個角度看，數據競爭就是互聯網企業的根本利益之爭。由於互聯網平台之間的競爭越來越呈現出一方基於龐大數據來封鎖另一市場參與主體的態勢，因此，針對數據涉嫌壟斷行為的規制，成為了互聯網平台競爭的重要關注點。

　　近日，在線上辦公領域出現的一些爭議，再次引發了人們對於互聯網行業數據壟斷問題的關注。疫情期間，釘釘、飛書等與企業微信構成競爭的產品稱，其在微信這一開放社交平台上的數據交換和內容分享受阻。釘釘、飛書等產品認為，在微信平台上，他們沒有得到與企業微信同樣的數據交換和內容分享權益，聲討微信沒有“一視同仁”、在對其進行“封殺”。

　　通過平台規則來治理平台內各方主體的內容傳播和其他行為，是目前互聯網平台進行治理的常態。如果管理平台內容的行為有其正當性，為什麼輿論和民眾對於“封殺”行為總是帶有特定的情緒呢？在競爭法視角下，這種“封殺”行為是屬於平台經營管理的自治權範圍，還是具有“不正當”的屬性，從而需要在法律上作出否定的評價呢？

　　日前，中國社會科學院大學互聯網法治研究中心和檢察日報社聯合舉辦了“互聯網平台和數據競爭的新問題與新治理”學術研討會，與會專家學者就數據壟斷與競爭規制相關議題進行了深入討論。

　　如何看待超級平台的治理行為

　　在研討會期間，中國社會科學院大學互聯網法治研究中心發佈了《互聯網平台與數據競爭規制問題研究報告》（下稱《報告》），《報告》在分析了谷歌收購DoubleClick案，Facebook因濫用數據而濫用市場支配地位案，HiQ訴LinkedIn濫用市場支配地位案，微信屏蔽百度、紅包、飛書、抖音等國內外案例後，就互聯網平台和數據壟斷與競爭的規制路徑給出建議：反思互聯網領域反壟斷法適用的基本理念，探索反壟斷法規則在互聯網領域的可能創新，構建規制數據壟斷的基本框架；對互聯網平台的競爭規制不能只依賴平台的自我矯正，需要外部力量介入。應當從理論上和實踐中及時跟進研究和探索，發現互聯網發展中的真問題，並提出有針對性的解決和治理方案，保證從根本上繼續尊重、維護和倡導互聯網的基礎價值理念，從而確保互聯網能夠繼續為國家和社會發展帶來的創新動力和福利提升，併成為新經濟跨越式發展、增加國際競爭力的驅動力。

　　《報告》指出，社交領域的超級平台在實施具有差別待遇的數據不兼容和鏈接“封殺”等行為時，應當通過對上述因素的具體考察，特別是信息傳播者和數據使用者對平台的依賴程度，來判斷此類不兼容和“封殺”行為是否會影響到競爭秩序，阻礙潛在的市場進入者，延緩甚至壓制邊緣創新行為的興起。當超級平台一方面依據強勢的鎖定效應，能夠阻止用户用腳投票，獲得相當的市場集中度，另一方面，通過規律性、系統性、針對性的不兼容和封鎖行為，有能力限制特定信息的傳播和業態的興起，就確有必要關注。比如，這些平台是否已經形成了跨越特定行業的市場力量，通過對傳統反壟斷法缺乏系統化研究的數據、算法、網絡效應等力量的運用，影響到了互聯網的開放性、兼容性和自生自發秩序，從而在很大程度上抑制了潛在的創新和活力。

　　權利屬性不明，導致濫用數據資源的違法行為很難得到有效規制。華東政法大學競爭法研究中心執行主任、副教授翟巍以微信屏蔽飛書為例，提出“大量數據資源，並不是私有財產，而是公共財產，監管部門應從公共利益的角度出發，對數據資源的收集、管理和分配進行監管，以保障所有行為都符合社會公眾利益。對於互聯網公司之間的數據壟斷行為，可以從反壟斷法的視角進行分析；對於佔據一定市場份額的互聯網公司，如果濫用這種市場支配地位，排擠競爭對手，這就是反壟斷法禁止的行為”。他強調，在反不正當競爭法中也指出，經營者利用網絡從事生產經營活動，不得惡意對其他經營者合法提供的網絡產品或者服務實施不兼容。他認為，“微信利用技術手段，封禁釘釘、飛書等公司合法提供的遠程辦公產品，構成變相形式的不兼容行為”。

　　數據競爭中的常見問題

　　“在數據領域，經常會考慮到數據共享與抓取時所產生的涉及平台間的不正當競爭、數據權屬、基於用户意志產生的糾紛等問題，比如信息共享與抓取時會涉及用户生成的內容、用户身份信息等，這是比較典型的中國問題。”中國社會科學院大學互聯網法治研究中心執行主任劉曉春表示，無論是互聯網平台的“封殺”與屏蔽行為、平台“二選一”等排他性交易以及平台自我強化後通過併購形成的多輪槓桿效應，還是近期的“封殺”釘釘、飛書事件抑或是從前的3Q大戰，都運用了在技術上誤導或欺騙用户的方式，而這些都是當前平台競爭存在的問題。“如微信對釘釘、飛書的‘封殺’和屏蔽行為，它通常會告訴用户，其他平台的鏈接不能正常跳轉，是從用户利益的角度出發，為了用户體驗更加良好。但是，真正原因可能並非如此，因此，這種行為就可能構成對用户的誤導，違背了誠實信用規則。”

　　“目前來看，網絡中的數據流動並沒有非常明確、統一的規則，這也是當下不同平台之間的數據競爭加劇的根源所在。”北京師範大學數字經濟與法律研究中心執行主任、副教授張江莉以新浪訴脈脈案為例指出，“司法判決曾對數據流動提出過‘三重授權’的原則：在OpenAPI開發合作模式中，數據提供方向第三方開放數據的前提是數據提供方取得用户同意，同時，第三方平台在使用用户信息時還應當明確告知用户其使用的目的、方式和範圍，再次取得用户的同意。此外，司法機關在考慮數據權益的分配時，還要考慮用户、在先企業、在後企業之間的利益平衡，不同的數據類型、數據流動是否有利於行業發展，是否有利於促進互聯網信息流動等綜合性因素。”

　　“平台規制的立法思路，其實體現的就是立法者的價值主張，是用户優先，還是產業優先。”在中國信息通信研究院互聯網法律研究中心主任方禹看來，對於平台的規制，在立法時更需要做好產業發展與用户權益之間的平衡。近年來，平台間的競爭加劇，“二選一”的問題突出，引發各方關注。“談及平台競爭‘二選一’的問題，很正當地就想到互聯網領域的‘二選一’‘獨家交易’行為是電子商務法明確規定禁止的，但該法規制的是電子商務經營者，騰訊頭條、微信、飛書不是嚴格意義上的主體，會有一些法律適用的問題。對於平台屏蔽其他平台的鏈接等行為，如果主管部門要求暫停，這種主導性的作用以及對於未來行為的引導，釋放的信號是非常明顯的。”

　　應加強對超級平台的規制

　　關於如何加強對互聯網平台的規制，中國社科院財經戰略研究院互聯網經濟研究室主任李勇堅提到，通過數據壟斷與流量壟斷，互聯網平台將實現壟斷的自我強化，且在自我強化後，互聯網平台還會形成第二輪甚至第三輪的壟斷。需要注意的是，上下游市場的壟斷如果進一步強化將可能破壞創新創業的環境，同時存在着損害消費者權益的潛在風險。對此，他強調，在國家加強新型基礎設施建設的背景下，可以考慮將一些平台視為基礎設施，例如，把一些軟性平台基礎設施化，同時加強數據保護和數據共享機制，並基於平台的行為對平台壟斷問題進行動態的監管。

　　而在中國社會科學院大學政法學院副教授韓偉看來，自我優待並不必然構成支配地位濫用，需在個案中進行效果測試。他指出，針對自我優待行為，需要在理論上進一步梳理的重要問題包括：自我優待是否構成獨立的濫用行為類型？自我優待是否以必需設施理論的適用為前提？

　　中國信息通信研究院政策與經濟研究所監管研究部主任李強治認為，不能單看數據之間的競爭，在觀察的同時，也要注重對數據產品和服務差異性的考量。數據問題還有很多的不確定性，對於未來是否要用反壟斷法進行規制，他持有保留態度。他還指出，我國有不少特色的治理方式，比如協調或者約談，當下，可以加強這些柔性的監管，等待理論形成共識，再把它納入法律框架。

　　國務院發展研究中心創新發展研究部副研究員熊鴻儒也提出了自己的思考：儘快建立分類、分領域、分階段的監管模式和標準規範。這是當前監管政策亟須強化的重要任務。對於符合發展方向和社會需求，但存在競爭不公平、消費者權益受損等問題的，應及時加強執法，維護市場秩序；對潛在風險大、可能造成嚴重社會隱患的，應及時從嚴監管，同時加強風險預警，加快完善相關立法和部門規章。

　　互聯網經濟使得市場與市場的邊界變得模糊，超級巨頭跨界實施控制也變成成本極低的行為。通過對用户、數據和流量資源的控制和運用，社交軟件的市場力量遠遠超越了社交市場，電商平台的市場力量也可能遠遠不僅限於電商領域。從微信對淘寶、快的打車、抖音、釘釘、多閃、飛書等應用持續的“封殺”和順豐、菜鳥之間的強勢對槓以郵管局居中調停暫停等事件可以看出，通過利用用户和其他經營者的依賴性，輕易跨越自己的原有市場，進入新興領域，對於超級平台來説，越來越成為駕輕就熟的“套路”。

　　反壟斷法規則如果對此視而不見，而依然秉持具體而微的相關市場界定討論原則，必然將無法回應互聯網市場競爭發展的需求。對此，如果長期採取不加干預的姿態，長遠來看，對於開放的互聯網來説，會形成何種阻抑效果，甚至導致互聯網走向封閉、抑制創新，這些都是在戰略上需要重點考慮的核心命題，也是進行國際競爭、促進新經濟產業跨越式發展的基礎性命題。