優化應急管理能力體系——加強城市防災減災體系建設

　　我國是世界上自然災害較為嚴重的國家之一，各類事故隱患和安全風險交織疊加、易發多發，影響公共安全的因素日益增多。加強應急管理體系和能力建設，既是一項緊迫任務，又是一項長期任務。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災抗災救災能力。本期邀請六位專家圍繞優化國家應急管理能力體系主題進行討論。

　　嘉 賓

　　清華大學公共安全研究院副院長 袁宏永

　　中央黨校（國家行政學院）中歐應急管理學院教授 張小明

　　國家氣候中心氣象災害風險管理室主任 王國復

　　中國社會科學院生態文明研究所氣候變化經濟學研究室主任 鄭 豔

　　北京都市圈研究院首席研究員 顧 強

　　欽點智庫創始人兼理事長、教授 陳柳欽

　　主持人

　　經濟日報社編委、中國經濟趨勢研究院院長 孫世芳

　　應急管理體系建設發揮效能

　　主持人：近年來，我國防災減災救災能力建設取得了哪些新成就？

　　袁宏永：我國防災減災救災能力建設在以下幾個方面取得了長足進展。

　　第一，開展了新中國成立以來第一次全國自然災害綜合風險普查。通過普查，摸清自然災害風險底數，全面獲取各類災害致災情況和重要承災體信息，把握自然災害風險規律，構建自然災害風險防治的技術支撐體系。

　　第二，建立了國家綜合性消防救援隊伍。這是立足我國國情和災害特點構建新時代國家應急救援體系的重要舉措。着眼“全災種”救援任務，各地分類別組建了地震、水域、山嶽、洞穴等專業救援隊，建設了南方、北方空中救援基地。

　　第三，開展了以現代信息技術和安全技術為支撐的新型應急信息化體系建設。提升全國應急雲和大數據、通信等信息化基礎設施，應急資源、應急管理“一張圖”和應急指揮輔助決策系統強化了全國應急指揮救援能力，自然災害和安全生產風險監測預警系統對防範化解重大風險起到重要作用，區域應急救援中心和應急指揮平台體系也在建設之中。

　　王國復：我國氣象防災減災救災能力建設主要體現在將傳統的災害性天氣預警向氣象災害風險預估延伸上。近20年，氣象防災減災決策服務理念和建設重點有兩個重大轉變：“十二五”期間有一個重大轉變，由傳統的線性預報服務向基於影響的預報服務的轉變，即關注災害性天氣會產生什麼影響；黨的十八大以來，在“兩個堅持、三個轉變”的綜合防災減災救災理念指導下產生了另一個轉變，更加註重氣象災害風險管理服務，即防災減災要提前，且服務內容向風險預估預警轉變。

　　目前，我國建成了由地基、空基和天基觀測系統組成的氣象災害綜合立體觀測網，災害監測能力不斷提高；建立了集氣象災害監測識別、影響評估、風險預估、風險預警於一體的氣象災害風險業務平台，實現了災害風險業務落地；建成了國家突發公共事件預警信息發佈系統，預警信息覆蓋率不斷提高；不斷完善“黨委領導、政府主導、部門聯動、社會參與”的氣象防災減災機制，氣象防災減災第一道防線基礎不斷夯實。

　　張小明：在應對新冠肺炎疫情中，我國應急管理體系發揮了強大的治理效能和制度優勢。一是應急響應及時。各地紛紛成立應急指揮中心，調配轄區內人員、物資，大力支持並配合全國聯防聯控工作；制定應對疫情應急預案與疫情防控方案，加強日常監測、風險排查和問題處理；對本地確診病例、高風險人羣和境外人員進行嚴格排查，尤其在信息發佈、落地核查、人員轉運、核酸檢測等環節實現了無縫銜接。二是應急保障有效。各地政府積極做好物資供應，保障生產工作有序進展，在保障工作人員生命安全的前提下，為生產企業復工提供便利。三是科技支撐有力。廣泛應用大數據等技術手段在疫情追蹤溯源、路徑傳播、資源調配等領域，支撐疫情態勢研判，助力復工復產。

　　顧強：近年來，我國應急產業快速發展，應急產業支撐保障能力進一步增強，相關應急科技、產品和服務在應對地震、人感染禽流感疫情等突發事件中發揮了積極作用。各省市着手建立應急產業集聚區，完善應急產業系統建設。2020年1月8日，國家發改委、工信部、科技部聯合公佈第三批國家應急產業示範基地名單，開平應急裝備產業園等8個基地入選。自此，我國國家應急產業示範基地名單已獲批三批，共計20家。經過多年的發展，我國應急產業發展力量不斷壯大，部分地區打造區域性應急產業基地，產業規模呈現快速增長態勢。

　　防災減災能力仍存在短板

　　主持人：疫情、洪澇、颱風等災害應對暴露了我國防災減災體系中的哪些短板？

　　王國復：全球氣候變化背景下，我國極端天氣氣候事件呈現出新的態勢，全球氣候變暖加劇了極端氣象災害發生的頻率，氣象災害呈現出長期性、突發性、巨災性和複雜性。未來我國極端高温事件、極端降水量、受颱風影響的高脆弱地區以及受乾旱影響的農田面積都將不同程度增加。

　　我國防災減災體系雖然已經取得長足進步，但仍然存在一些短板。一是氣候變化背景下自然災害及其組合風險的定量評估能力仍顯不足，對災害鏈的形成機理及影響放大效應缺乏科學認識。二是自然災害防治的能力不足，多災種聯合防控缺乏協調。三是部分災種風險預估預警的預見期、精度不足，不能滿足精準防災減災的需求。

　　陳柳欽：我國城市災害管理存在城市災害管理意識淡薄、缺少統一的城市災害應急指揮決策系統、城市災害管理模式與急劇擴張的城市規模不相適應、政府與公眾在城市災害管理上存在溝通盲區、城市災害管理法律體系不完善、減災各環節與整體過程不協調等諸多問題。

　　顧強：應急產業涵蓋面廣，除個別領域發展初具規模外，整體發展還不成熟，存在集聚程度不高，產業鏈和供應鏈整合動力不足，協同發展不明顯等問題，不適應我國面臨的公共安全形勢和人民羣眾不斷增長的安全需求。

　　疫情對城市防災減災體系是一場大考。武漢作為疫情的暴風眼，也充分暴露了中心城市防災減災體系存在的問題。一方面是由於疫情的複雜性和困難性遠超武漢都市圈的應對能力範疇，迫切需要全國乃至整個國際社會的通力合作，另一方面也充分暴露了武漢都市圈的跨區域聯防聯控應急機制失效的現狀。

　　鄭豔：鄭州特大暴雨傳遞了很強的警示信號，即：日趨不穩定的氣候系統將導致未來更高頻率和強度的高温、降水、乾旱、颱風等極端事件；氣候變化將不斷打破傳統洪澇災害的重現期預測，給我國城市帶來更多突破歷史紀錄的“黑天鵝”事件。我國自古就是水利防洪大國，然而2020年夏季汛期，江西上饒800年彩虹廊橋、安徽黃山480年鎮海橋、安徽宣城470年樂成橋、湖南張家界300年風雨橋等南方10餘省百餘處古建築接連被洪水毀損，表明21世紀初遭遇的極端事件已經遠遠超出了中國古人的工程設計標準。鄭州大暴雨警示我國城市雨洪管理的脆弱性和特殊性。城市地區人口和建築密集，容易誘發雨島效應、導致積澇為主的城市型水災。

　　國家氣候中心研究表明，城市化進程引發的熱島效應貢獻了中國地區約1/3的增温，理論上氣温每增加1℃，大氣持水能力約增加7%，人類活動正在加劇中國地區的強降水影響。與此同時，防災減災規劃和管理滯後於城鎮化發展進程。《城市藍皮書：中國城市發展報告（2020）》指出，由於災害被視為小概率事件，城市管理者常出於成本收益考慮而忽視防災減災投入，以至於極端災害突發時城市只能被動應對。中國社科院評估指出，我國280多個地級以上城市中超過八成屬於暴雨脆弱型城市，多分佈在中西部地區，需要高度關注。

　　全面提升城市應急管理水平

　　主持人：國內外有哪些好的經驗可以借鑑？如何補齊這些短板？

　　陳柳欽：美國、德國、日本、俄羅斯等國都是自然災害高發的國家，在長期的防災減災工作實踐中積累了豐富的經驗。從國際減災實踐來看，普遍採納的減災工具包括危險源分析與製圖、土地使用規劃、經濟與保險手段、安全社區建設、結構控制等。當災害影響超出自身應對能力或資源時，為了能夠快速聯合應對和實現資源有效整合，許多國家往往會事先簽訂跨區域災害防救相互支持協議。比如，美國建立了應急管理互助協議（EMAC）制度，日本各行政區域間也簽訂相互支持協議。

　　顧強：從國際經驗來看，美國形成了聯邦、區域、地方三重應急機制體系；英國調動全社會資源，架構應急管理體系；日本則建立了以預防為中心的應急管理體系。可借鑑的經驗如下：一是注重跨區域應急法治體系建設，美國以嚴苛的法律管理公共衞生突發事件，我國也應繼續推動法治中國建設，做到法治內化於心、外化於行；二是重視對社會公開信息，英國通過媒體、政府熱線和政府網站等向社會公佈在公共衞生事件中的處理方式，值得借鑑，媒體監督和科普有助於緩解公眾恐慌情緒，進而維護社會穩定；三是注重信息化建設，美國注重信息系統建設，我國在疫情中也充分應用了大數據手段；四是注重預防為主、快速反應，美國、日本等都建立了以預防為主的管理理念，應急處理機制反應較快；五是注重公眾應急意識培養，借鑑英國、日本經驗，通過科普加快公眾的參與；六是注重軍民融合應急響應機制建設，借鑑英國經驗，建立平戰結合的應急管理體制。

　　袁宏永：我國防災減災體系需要從以下三個方面發力。

　　第一，加強災害綜合風險評估工作。利用自然災害綜合風險普查成果，科學摸清災害風險隱患底數，客觀認識災害綜合風險水平。建立防災減災綜合信息平台，跟蹤各級各類隱患的治理情況及變化趨勢。藉助模型和信息化平台，全面認識並分析城鎮、農村不同區域主要承災體遭受多種災害的綜合風險水平，為開展系統性風險綜合防範工作提供科學參考。

　　第二，大力發展災害模擬仿真技術。比如國外利用災害模型評估颱風、強降雨等應急場景，分析不同情景災害可能產生的後果，根據致災事件不同重現期，分析損失範圍和數量。根據避難安置點所處位置、洪水或內澇淹沒範圍及深度，動態規劃城市生產工作生活安排、居民應急疏散路線、搜救隊伍最優路徑等，以指導災害的應對、救援及處置工作。

　　第三，做好城市基礎設施建設和管理工作。以城市內澇為例，一方面要加強城市排水防澇工程建設，另一方面要建立城市水電氣熱等生命線的監測預警系統，結合物聯網、數據分析、智能計算，實現有效的主動感知與預測預警的智能聯動，提升城市應急管理的精細化水平。

　　王國復：補齊短板，任重道遠。一是加強氣候變化與自然災害基礎研究。提升我國在未來氣候演變預估方面的科技能力，提高長期氣候、水文等綜合系統模擬預估能力，降低長期自然災害演變預估的不確定性，逐步實現從定性分析向定量預估的轉變。強化氣候變化對暴雨、洪水、乾旱等主要災害及組合特徵的影響和災害對社會經濟影響的評估研究，開展氣候變化下自然災害綜合風險評估與分區研究。

　　二是加強城市氣候變化適應能力建設。加強氣候變化適應性城市、海綿城市、節水型社會建設，提高社會經濟系統韌性。加強氣候變化影響與適應技術研發，提高應對氣候變化的科技能力。建立多災種致災因子實時監測、短期預報相結合的預警預報體系，進一步完善高風險區、高脆弱區的防災減災工程體系，提升對氣候變化下自然災害的應對能力。

　　張小明：要針對新冠肺炎疫情防控中暴露出來的短板，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務的能力。一是進一步完善應急管理法律體系。按照“一盤棋”立法思路，完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規範、運行有效的疫情防控法律體系。二是建立健全應急物資分級響應和保障體系。設立應急物流調度部門，負責全國應急物資採購、儲存、調配和運輸。健全應急物流法律標準體系，明確各參與主體權責、主要物資的儲存及配送標準、基礎設施使用標準等。建立以政府為主導、多元市場主體參與的補償機制，提高市場機制參與調配資源的能力。建立應急物流數據中台，將物資的供需數據按輕重緩急進行精準匹配，提升供需匹配能力和物資的交付能力。

　　財政支持完善巨災保險體系

　　主持人：請問我國應急管理領域保險制度建設進展如何？如何發揮財政金融對防範災害、災後重建以及保障人民生命財產安全的支持作用？

　　袁宏永：澳大利亞、日本、美國等發達國家目前已形成較為成熟的保險體系應對巨災損失並進行有效風險轉移。美國法特瑞互助保險公司、加州地震保險局、澳大利亞保險集團、日本地震再保險株式會社等保險機構的巨災保險覆蓋率和賠付率保持較高水平。我國在《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》中探索建立了“政府推動、市場運作、保障民生”的地震巨災保險制度，但我國巨災保險市場整體規模偏小，供給與需求不足，並且巨災賠付佔巨災經濟損失的比例與國際相比仍較落後。

　　建議從以下三個方面進行努力。第一，政府主導和市場化運作相結合。鼓勵各地根據當地實際情況支持保險公司開展地區特色的巨災保險試點工作，及時總結推廣有效經驗，推動防災減災工作不斷髮展。第二，全面提高災害保險的專業性、可靠性。政府部門要發揮自身行政管理的優勢，建立自然災害綜合管理平台，將保險作為一種減災資源納入平台進行管理和調用，同時促進各層級各部門災害相關數據的共享與整合，支持保險行業建立和優化災害分析與保險賠付模型。第三，引導公眾廣泛參與。通過規範市場、保費補貼等形式鼓勵羣眾參與災害保險。加強對人民羣眾的減災知識宣傳，引導羣眾克服受災後“等、靠、要”的思想，主動減輕災害損失。

　　張小明：財政金融和保險制度在突發事件應對中具有重要的支撐和保障作用，法律法規對此有明確的規定和要求。《中華人民共和國突發事件應對法》第三十五條規定，國家發展保險事業，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，並鼓勵單位和公民參加保險。因此，要充分發揮財政金融和保險制度的重要支撐和保障作用，各級政府必須加強與保險業溝通協調，將保險機制真正納入突發事件風險防範制度安排和應急管理體制機制。加大對責任保險、農業保險的支持力度，提高財政補貼的範圍和比例，建立國家財政支持的巨災風險保險體系。同時發揮政府在巨災保險中的主導作用和保險公司災害風險管理的技術優勢，建立政府、保險公司、被保險人之間合理的風險分擔機制，探索出一條符合我國國情的巨災保險發展道路。

　　陳柳欽：由於財政資金和信貸資金的來源不同，在使用過程中，財政資金是無償的，而信貸資金則是以償還和支付利息為前提。因此，對防範災害、災後重建應以財政資金為主,金融支持為輔。各級政府的救災支出，包括社會各界的捐款，實際上是對社會既有財富的一次再分配，其基本特徵就是資金使用的無償性。在災後重建過程中，需要財政“拉一把”，為受災害破壞的基礎設施、公共服務系統恢復等提供必要的資金支持。財政支出手段的運用不僅可以儘快重建實體型的基礎設施，還可以平抑災害給經濟主體帶來的不良預期。當然，財政投入並非多多益善，其合理區間應該控制在將市場秩序恢復到受災前的水平。只要市場秩序得以恢復，財政這隻看得見的手就應適時退出。金融機構在救災過程中的職責主要是提供及時有效的金融服務，保證救災資金的及時調撥，滿足客户提款、匯兑、結算、還款等金融服務的需求。（經濟日報記者 曾詩陽）