文 | 高翔
今天分享的是數字技術在應對重大突發公共衞生事件的過程中能夠發揮什麼樣的作用。一種新技術的出現會對我們產生很大的影響，而社會科學除了去應用這種技術，還需要考慮的是新技術的運用會如何顛覆我們在二十世紀積累的有關市場、企業、國家和公共治理等的常規認識，考慮它會用一種什麼樣的新方式來影響社羣的集體行動。換言之，顛覆性的技術也要求社會科學開展一些“顛覆性的思考”。
新冠肺炎疫情出現之後，我們團隊啓動了一個研究項目，觀察各地應對新冠肺炎疫情過程中的公共治理機制，特別是觀察數字技術對這種公共治理機制的影響。這一研究背後的設想是，重大突發公共衞生事件的應對治理是一個非常獨特的集體行動問題，要求我們在很短時間內有效協調一羣人的集體行動。
應對重大突發公共衞生事件的集體行動機制和常規治理中的集體行動機制有較大的區別。重大突發公共衞生事件無法進行提前謀劃，因此常規治理模式在重大、應急性的管理中可能會失效。我們希望在特殊場景下考察技術對公共治理機制的影響。
圍繞一羣人的集體行動，經典的社會科學已經給我們提供了幾種主要的形態。其中最常見的是市場。市場是一種高度分權的治理模式，它以個體分散決策的基礎，以價格信號來協調一羣人的行動。但這種模式顯然存在不少問題，信息不充分就是一個典型的表現。如果個體在市場中所能夠得到的信息不完全，那麼它在協調一羣人行動時就會產生很高的交易成本。
為了解決這一問題，我們可以觀察到企業等有形組織的存在。它們可以在較小範圍內以權威去協調一羣人的行動，從而形成了有組織的集體行動。國家也是一種權威治理的模式，它是由政府代表國家，使用法律等更具有強制的規範方式去組織一羣人集體行動。以上三種方式其實都可以是我們應對突發公共衞生事件時選擇的工具。
不過，目前很多圍繞新冠肺炎疫情應對的討論都特別突出了第三種模式，即聚焦於政府怎麼樣去做重大公共突發衞生事件的應對。我們團隊則採用了公共治理的視角，希望可以突破這種政府中心主義的討論，適度拓寬視角，更加系統地來考察信息技術加入之後會對以上的一些治理機制產生什麼樣的影響，是不是能夠提升治理機制的能力，擴展我們在突發公共衞生事件面前的工具選擇，更好地協調一羣人的集體行動。
信息是我們理解數字技術會怎樣影響不同類型集體行動機制的一個關鍵。以市場為例。信息不充分很容易引發個體的有限理性，進而影響市場機制協調集體行動的能力。同樣的，信息不充分也會導致我們很難採用一種有組織的集體行動來應對突發公共衞生事件。
一般來説，企業是在相對穩定的狀態下建立的具有明確目標、治理結構和運作規程的組織，它可以有效協調一羣分享了共同目標和獲得適當回報的個體行動。在突發公共衞生事件中，我們很難在短時間內找到一羣分享共同目標的個體來實現有組織的集體行動。相比之下，國家或者説政府在應對突發公共衞生事件時儘管也會面臨很大的困難，但政府的科層制組織已經是相比市場、企業更有可能實現快速行動的組織。
從困難來看，政府在應對突發公共衞生事件時也會由於信息缺失而難以作出權威決策。在武漢，地方政府在早期應對疫情的過程中就由於缺乏充分的信息、知識等，沒有能夠對病毒是否會人傳人作出準確判斷，也沒有能夠採取非常及時的措施。儘管如此，傳統的政府官僚制本身就是一個系統蒐集信息的控制機制，它的建立本身就是為了減少我們的不確定性。
因此，相比市場、社會組織和企業，行政體系的信息蒐集和發佈渠道依舊是相對比較完善的。這也是為什麼在當前新冠肺炎疫情的應對中，各國、各地都不自覺地假定了政府是協調各國公民集體行動的最重要組織形態，要求政府承擔起應有的責任來。在信息技術來臨以前，我們在相當長時間內都可以觀察到這種模式。
但是，在信息技術、數字技術普及以後，政府的權威治理模式可能就不是應對突發公共衞生事件的唯一方案了，這就需要我們顛覆性地去思考新技術會怎樣改變我們的公共治理。
實際上，我們今天觀察到的政府治理形態受到了工業革命的重要影響，技術在其中扮演了重要的角色。這使得我們必須要思考，信息技術會怎樣來影響我們的公共治理呢？信息技術和工業革命後的製造技術顯然是不一樣的。工業技術代替的是我們的肌力，信息技術則改變了傳播、思考和計算。
一旦我們獲取信息、分析信息和傳播信息的方式發生了變化，我們的社會組織形態難道還會一成不變嗎？從獲取信息的方式來看，數字技術的發展已經把物理空間和虛擬空間聯繫了起來，物理空間的可讀性有了極大的提升，物理世界發生的數據信息可以通過穿戴設備、監控系統等轉化為計算機可讀的信息。
從傳播信息的方式來看，我們今天已經可以依託互聯網超越物理空間的限制來開展跨地區的實時交流，甚至由此改變了人與人之間的交互關係，開始依託虛擬空間組織集體行動了。從計算能力來看，我們已經可以快速處理海量數據，依託城市大腦等更好管理城市治理的複雜系統。
數字技術對於信息獲取、傳播和分析能力的影響，正在改變我們開展公共治理的方式。不過，過去大家更關心的是信息技術如何賦權政府來提升國家的治理能力，但實際上，信息技術不僅賦權政府這種獨特的治理形態，也賦權了社會，甚至在創造一些全新的集體行動模式。我們在本次新冠肺炎疫情應對中都觀察到了數字治理帶來的政府治理、公共治理新變化。
首先來看數字技術如何賦權政府。第一，數字技術極大提升了政府的計算能力，可以用於輔助決策。浙江省是全國第一個啓動重大公共衞生事件一級響應的省份。這一決策作出的背景是浙江省用“大數據 網格化”做了疫情預判。比如每日互動網絡科技的方毅與李蘭娟院士的醫療團隊合作，通過大數據和流行病學開展分析，運用人口流動情況預判了疫情發展趨勢等。
第二，數字技術提高了政府引導公民行為的能力。各級政府非常廣泛地使用了信息技術發佈權威信息，在很短時間內將疫情的真實情況分享給公眾。這種權威、真實的信息發佈方式有利於引導居民及時採取行動、減少外出頻率、保持社交距離等。各地政府在新冠肺炎疫情應對中的信息發佈實際上比它們在常規治理中發佈的信息要更快、更多和更加準確。
比如浙江省從1月27日起開始舉辦疫情防控新聞工作發佈會，各地政府也都發布了相關的疫情信息，騰訊平台、丁香醫生等則及時彙總了官方的疫情信息，促進了信息的充分流通，起到了引導公眾行為的作用。
在這裏，我想特別指出官方信息對民眾行為是有非常強的引導性的。比如我們分析了武漢市衞健委的信息發佈和網民對新冠肺炎疫情的關注程度。在12月31日武漢市衞健委第一次發佈通報時，百度搜索“新型冠狀病毒”“武漢”“肺炎”等關鍵詞的熱度就有了第一次顯著的上升，説明政府發佈的權威信息的確得到了公眾的廣泛關注。
後來，武漢市衞健委在較長時間內都沒有新增確診病例，也特別説明了沒有證據表明人傳人，相應關鍵詞的網絡關注度就開始降低。一直到1月19日、20日，武漢市衞健委公佈了更多的確診病例數，鍾南山院士明確告知公眾新冠病毒可人傳人時，網民搜索以上關鍵詞的數量又立即飆升。民眾是非常信任政府的。政府可以通過發佈準確、及時、真實的信息來引導公眾。在突發公共衞生事件中，政府可以依託互聯網傳播媒介提升引導公眾行為的能力。
第三，數字技術在各地政府應對新冠肺炎疫情的政策執行過程中也發揮了很大作用。很多地方政府都依託互聯網配置公共服務、提供就醫指導和在線口罩預約等服務，也依託網絡提供了日常政務服務的線上辦理方式，由此儘可能減少疫情對生活的影響。浙江省在“浙裏辦”APP上設置了健康碼專區、復工復產專區、醫療健康專區等，為公眾提供在線不見面的網絡的服務。
第四，數字技術也使得政府能夠比較早地從早期疫情防控的突發應對狀態，走向精準施策的常態化應對狀態。我們在新冠肺炎疫情應對的早期採用了遏制策略，但在進入2月份後，疫情防控的效果已經初步顯現。
這時候，我們就要考慮平衡多元公共政策目標的問題。這時候，數字技術為地方政府運用微觀數據精準施策提供了支撐。第一類的微觀施策是針對於區域的。浙江省在2月初開始發佈縣域疫情風險地圖，以區縣為單位，根據新增病例數和確診病例數等區分了高風險地區與低風險地區。
第二層面的精準是針對企業的。地方政府可以彙總疾控、電力、交通等信息，推出企業復工申報平台、數字化防疫平台等，根據情況允許一部分企業率先復工。
第三層面則是針對個人的。比如餘杭區依託城市大腦的平台，通過數字化專班、技術人員和政府工作人員一起協調各方數據，很快開發了綠碼，後來演變為現在普遍使用的健康碼，以此來減少個人出行的障礙，也控制公共交往的風險，幫助日常工作生活迴歸正軌。數字技術提高了政府平衡疫情防控和復工復產的精準施策能力。
以上討論的都是數字技術怎樣助推政府應對突發公共事件的能力提升。在新冠肺炎疫情的應對中，我們還注意到信息技術實際上也提高了社會成員自發的集體行動能力。快遞員汪勇在武漢市應對新冠肺炎疫情的過程中所發揮的作用應該是一個比較典型的案例。
其中，汪勇圍繞一些特定任務運用互聯網技術尋找可以提供資源和支持的個人。這種組織形式不是具有組織形態的固定結構企業，也沒有依靠價格信號來協調大家的行動，而是依託互聯網形成的一種基於任務導向和個體間相互行動的集體行動模式。數字技術的應用場景可能正在改變我們對於集體行動模式的傳統想象。
數字技術實際上也推動了社會和政府之間的合作。中國的行政體系一直被認為是一種高度碎片化的行政體系。各地的地方政府每天實時發佈當地的確診病例。但對政策研判、科學研究來説，我們還需要彙總後的數據，以及按日統計的完整數據庫。這些全國層面的完備信息可以由誰來提供呢？
中央政府當然可以，但可能並不必要。因為社會主體、市場主體已經在做這種整合型的工作了。在國內，丁香醫生、騰訊等都在提供實時更新的整合數據。GitHub也彙總了中國和其他國家每日更新的地區數據。換句話説，志願部門很好的做了整合的工作，我們就可以利用這些整合後的信息來開展分析，為疫情治理提供幫助，這也是“互聯網 ”帶給社會的一種巨大變化。
總的來説，我們觀察到數字技術不僅在改變政府，也在改變社會。而且，這種改變不僅是為原來公共治理中的不同主體提供了新的工具，數字技術實際上是在重新塑造公共治理中不同主體間的互動方式。這些都需要社會科學從業人員大膽開拓新的研究領域，開展一些更有想象力的研究工作。
回到政府治理這個更加現實、緊迫的議題上，上述分析也提醒我們在信息技術、數字技術等對政府治理的影響時，不能只是停留在政府治理工具擴展的意義上，還要關注更加抽象、更加宏觀的層面。我們認為，數字技術對政府治理的影響大致可以分為三個層面。一是最顯而易見的政府治理工具的變化。包括“互聯網 政務服務”等各種線上線下的辦事方式，以及城市大腦等決策支撐。
二是政府自身的組織結構發生變化。包括政府在日常行政管理中標準化治理程度的加深，以及政府與企業、公民之間關係的持續調整。三是政府職能的系統重構。這種重構可能是顛覆性的。比如數字技術正在提升整個社會的生產力，它可能會使原來建立在工業化時代的補缺型的社會安全網體系得到改進。
在數字治理方面，我們還可以觀察到的是政府需要比以往更加重視有關數據的治理，即政府如何獲取、運用和治理數據。如果只看到治理工具層面的變化，看不到數字技術對政府組織形態形成的新變化，對政府職能帶來的新拓展，我們恐怕無法充分回應數字技術的現實挑戰。
舉例來説，政府的數據治理職能看起來和新冠肺炎疫情應對沒有什麼太大關係，但我們對新冠肺炎疫情期間各地運用數字技術實踐成效的差異，很可能就來源於數據治理能力的不同。在新冠肺炎疫情應對過程中運用數字技術較為成熟的地區，他們存在一些共同的基礎，就是已經有了比較好的公共數據積累。
政府數字化轉型的驅動要素是數據，但數據管理其實是很困難的。這種困難表現在三個方面。一是數據治理方式不明確，導致公共數據高效利用的價值轉換困難。比如很多地方都存在數據質量較低、數據標準不統一等問題。這就導致數據資源轉化為數據資本、數據資產很困難，政府需要考慮怎麼樣讓數據資產發揮公共價值。
二是公共數據的邊界難以劃分。比如，什麼是公共數據？哪些數據是由政府可以開放和共享？中間涉及到公民、法人和國家之間邊界的劃分。現在很多省份已經啓動了公共數據治理的立法工作，這是一個很好的進步。立法程序可以把不同的利益相關主體納入到立法過程當中，開展有關公民隱私保護和商業機密保護的充分討論。
三是海量數據治理中的風險防範問題。公共數據的有效治理是數字時代政府的一項重要職能，這也導致了我們在新冠肺炎疫情應對的過程中觀察到了一種新的數字鴻溝現象。以往，我們對數字鴻溝的討論主要是指不同社會羣體間的數字鴻溝，也就是未聯網人羣怎樣在數字時代獲得充分可及的公共服務。
這一點，我們看到很多地方政府已經引起了重視。比如在疫情防控當中，如果所有稀缺醫護資源都是通過網絡分配，未聯網人羣就會處於不利地位。因此，一些地方政府會抽出一部分口罩專門用於發放這部分人羣。但另一種數字鴻溝卻沒有引起我們的充分重視，它表現為組織與組織之間、區域和區域之間的數據治理和技術運用能力差異，也就是地方政府間的數字鴻溝。
比如説，我們觀察到2016年以後多個地區開始推進“互聯網 政務服務”，包括陝西西安的行政效能革命、武漢的三辦改革、上海的一網通辦、江蘇的不見面審批、浙江的最多跑一次等。我們可以認為，各省在“互聯網 政務服務”的數字政府早期形態中起點相近、能力相近。但在本次疫情期間，有一些地區的數字化應用能力是明顯不足的。
不足的一個核心因素就是數據匯聚和共享程度較低，因此就很難運用數字技術去開展疫情研判、精準施策等工作，因而各地的數字疫情防控能力出現了差距。這種能力的區別實際上來自於政府的數字化轉型是一個循序漸進的過程。我們要能夠將公共數據用於輔助決策或者精準施策，前提是公共數據的彙集和共享達到較高水平。而這種公共數據的彙集，又需要 依託政府在移動辦事階段的跨部門協同成效。
而恰恰是在這個階段，一些地區是通過流程再造、數據共享紮紮實實推進了跨部門的協同，但也有一些地區是用線下的人力資源投入替代了政府的數字化轉型。在這種情況下，不同地區表面上看起來在“互聯網 政務服務”的階段都做得轟轟烈烈，但實質上的數字治理能力就會出現區域間的斷層。換句話説，政府的數字化轉型需要我們開拓關於未來治理模式的想象，但它同時也需要有紮紮實實的基礎工作投入，是來不得半點形式主義的。
□高翔（浙江大學公共管理學院副教授，現任浙江大學MPA教育中心主任、行政管理研究所副所長）
編輯：李碧瑩 校對：王心
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