今天的問題不過是歷史問題的延續：美國撕裂的制度根源——訪清華大學蘇世民書院特聘教授王紹光

中央紀委國家監委網站 韓亞棟

2020年6月6日，美國芝加哥，示威者手舉弗洛伊德的畫像參加遊行示威。

6月6日，人們在美國華盛頓白宮附近遊行。美國首都迎來了十幾天來參與人數最多的遊行活動。 當地時間6日，喬治·弗洛伊德之死引發的集會和示威繼續在全美多個城市舉行。儘管弗洛伊德已離世近兩週，多地抗議規模依然龐大。 新華社記者 劉傑 攝

眼下，非洲裔美國人喬治·弗洛伊德被白人警察“跪殺”所引發的抗議活動仍在全美各地繼續。“我無法呼吸”“黑人的命也是命”“對警察暴力説不！”激憤的抗議口號，讓美國長期積累的系統性社會政治問題暴露無遺。

不合理的現象為什麼在美國社會長期存在？兩黨惡鬥、政治極化，不斷擴大的“美國分裂”，揭示了美國政治體制運轉中的哪些根本性問題？近日，中央紀委國家監委網站專訪了清華大學公共管理學院、蘇世民書院特聘教授王紹光。

選票無法消除制度性的種族不平等：在黑人獲得政治權利的同時，對他們的管控也加強了

問：1963年8月，馬丁·路德·金在《我有一個夢想》的演講中説：“只要黑人依舊遭受警察暴力迫害，我們就不會滿足。”幾十年過去了，黑人的政治地位問題似乎得到了解決，但事實上社會地位的不平等依然存在。這種不合理的社會現象為什麼能夠長期持續？

王紹光：基辛格説過一句話：世界上有兩種情況讓人很沮喪，一種是你追求一種東西，永遠追求不到；一種是你追求某種東西，追到手後才發現，它並不是你想要的。普選權有點像後一種情況。為爭取普選權，多少人前仆後繼，不惜坐牢、犧牲，好像一旦拿到普選權，所有問題都迎刃而解。最終實現了普選權，人們恍然大悟：它好像也解決不了太多問題。

在美國，最初幾個世紀，黑人是奴隸，並不被當作人看待。1861-1865年，南北戰爭以後，黑奴據説被解放了，但其實還沒有被當作人看待。從那時到現在的150多年裏，黑人爭取作人地位是與爭取普選權聯繫在一起的。1870年，第15條憲法修正案賦予黑人男人投票權，但各州立法與最高法院判決實際在很大程度上又剝奪了這項權利。1920年，第19條憲法修正案賦予婦女投票權，但最初並未將此項權利賦予少數族裔婦女。直到20世紀60年代初，黑人的投票權仍未真正實現。

1961年起，出現新一波黑人民權運動。現在，大家都知道，1963年8月28日，有一個規模空前的“向華盛頓進軍”集會，約有20-30萬人參加，馬丁·路德·金髮表講演《我有一個夢想》。他那年34歲，並不是集會的組織者。金名聲大，是因為他主張非暴力抗爭，但有多少人知道他的批評者馬爾科姆·X？X在1964年4月發表《選票還是子彈》的講演，主張必要時刻動用武器抗爭，在講演中，他不斷重複“選票還是子彈”，鏗鏘有力、擲地有聲。但今天有多少人聽説過這篇講演？X於1965年2月遭暗殺，3年多後，馬丁·路德·金於1968年4月4日遭暗殺。1963-1968年間，每年都有大規模黑人運動甚至武裝鬥爭。

直到美國總統約翰遜簽署《1964年民權法案》《1965年投票權法案》後，黑人的投票權才逐漸得以實現，合法的種族隔離被破除。然而與此同時，約翰遜開始大力加強美國警力，於1968年發起“向犯罪開戰”的號召，並在卸任前通過《綜合犯罪控制和安全街道法案》。2016年出版的《從向貧困開戰到向犯罪開戰：美國大規模監禁溯源》一書對此有精到的分析。現在黑人只佔美國人口不到13%，但三分之一的監獄人口是黑人。也就是説，在黑人獲得政治權利的同時對他們的管控也加強了。

黑人現在有了投票權，但他們只佔總人口的八分之一，且投票率比白人低。大家可以想一想，僅靠選票能否消除種族不平等，能否提高黑人的社會政治地位？如果選票無法消除制度性的種族不平等，還有什麼別的辦法？這些辦法可不可能實現？我們不妨做一個極端假設：黑人要爭取自己的權利，並全部參與投票，如果佔美國人口絕大多數的人不同意，他們要不要少數服從多數？可見，很多根本性的社會問題未必能靠選票解決。1619年（即明朝萬曆年間），第一批非洲奴隸就抵達了今天的美國，距今已有401年。不改變美國的制度本身，黑人還要等多少年才能真正改善自己的社會政治地位？

美國監禁本國公民的強度和規模遠高於其他國家：警察暴力執法是美國所謂“法律與秩序”的重要組成部分

問：您在美國求學執教多年，對美國警察制度頗有研究，您如何看待警察暴力執法現象？它戳穿了美國社會的什麼神話？

王紹光：美國警察可能是世界最“牛”的。首先，警察多，按每十萬人警力計算，美國是中國的兩倍多。其次，經費多，按不變價格計算，現在美國的警力開支是40年前的約三倍。第三，規矩嚴，上世紀90年代我在耶魯大學任教，看到過美國工人罷工，警察在地上畫了一個圈，罷工者在圈裏打轉轉進行所謂“抗爭”，跟馬戲團雜耍一樣。第四，出手狠，面對反抗，會毫不猶豫地使用暴力，包括開槍。但凡在美國生活過的人，都知道不能跟警察作對。

警察暴力執法在事實上成為美國所謂“法律與秩序”的重要組成部分，針對黑人的暴力執法只是其中一個側面。大規模使用監獄來關押罪犯，是美國控制犯罪、治理社會的重要手段。約翰遜總統啓動“向犯罪開戰”的政策後，向國會提交了新的法案，用聯邦政府的錢增加警力，在城市地區加強巡邏，開啓了大規模監禁的序幕。人口僅佔世界總數5%的美國，擁有世界25%的監獄人口。每時每刻，美國都有200萬以上的人在押。美國監禁本國公民的強度和規模遠高於其他國家。有人認為，只要是民選政府，警察執法無論怎麼暴力都具有廣義的合法性。這樣的邏輯並不成立，憑什麼我投個票，就同意你所有的胡作非為？從“我有一個夢想”到“我無法呼吸”，“夢想”還未實現，“呼吸”已被剝奪。弗洛伊德事件戳穿了美國製度會自我糾正的神話。

“民有、民治、民享”的制度，已經演變成“1%的人有、1%的人治、1%的人享”

問：新冠疫情暴露了美國社會長期存在的不平等頑疾，而此前的“佔領華爾街”運動，更是喊出“99%對1%”的口號，成為美國階層矛盾激化的真實寫照。這種社會撕裂的現象是怎麼產生的？

王紹光：自19世紀末開始，美國社會就存在着嚴峻的經濟不平等。此後有一段時間，美國社會不平等趨勢縮小。除了底層的抗爭，還因為世界上存在一個社會主義陣營，導致美國的統治階級不得不對底層民眾作出一些讓步。

過去40年間，美國經歷了史無前例的不平等激化，經濟鴻溝不斷擴大。2009-2012 年，居於美國社會前1%的家庭收入增長了31．4%，而其他99%的家庭收入僅增長了0．4%。這幾年間，美國家庭總收入增長的85．1%進入了前1%家庭的腰包。在《我們的孩子: 危機中的美國夢》一書中，美國政治學家羅伯特·帕特南揭示了當前美國社會令人觸目驚心的現實: 日漸加深的經濟鴻溝橫亙在美國社會，築起一道森嚴的階級壁壘。窮孩子難以獲得向上的社會流動，下一代美國人的美國夢處於危機之中。普特南將其歸因於20 世紀70 年代美國製造業的衰敗，其實不然。

經濟學家斯蒂格利茨認為，林肯總統所説的“民有、民治、民享”的民主制度，已經演變成“1%的人有、1%的人治、1%的人享”，這樣的民主顯然無法解決99%人羣的需求問題。在一項名為《美國政治的檢驗理論：精英、利益羣體和普通公民》的實證研究中，美國普林斯頓大學和西北大學的團隊分析了美國政府在1981-2002年間制定的1800項政策，結論是“經濟精英與代表公司的利益壓力集團對美國政府政策有顯著的影響力，而代表普通民眾的利益集團與一般老百姓的影響非常小、甚至完全不存在”。福山在《美國政治——衰敗抑或更新？》一文寫到：“兩個政黨中沒有哪一個對這一正在敗落的羣體盡職盡責”。在“佔領華爾街”運動中，出現了一個被普遍使用的口號：“華爾街擁有兩黨。我們需要一個自己的黨！”美國人民已經與所謂“民主”制度共舞了200餘年，如今他們發出了疑問：自己真的是這個國家的主人嗎？

美國的很多問題不是無解，而是這些解決方案不是當政者可以做出的

問：美國政治制度的內在困境，對美國重大社會問題的解決造成了怎樣的影響？

王紹光：在資本主義制度下，真正的老闆不是當政者，而是有錢人。美國的選舉是很費錢的事。這就導致兩黨政客可以不在乎一般選民，甚至可以不在乎自己所屬的政黨，但為了贏得一場場永不休止的選戰，他們必須對特殊利益集團的訴求小心伺候，因此也就很難指望他們去改善底層民眾的處境。就連美國學者也指出，美國的民主制度已經變成一種少數人受益的“民主”，而不是“民享”的政體。

美國很多問題不是無解，而是這些解決方案不是當政者可以做出的。比如控槍問題，在美國都吵了幾十年了，絲毫沒有進展。作為美國最大單一議題利益集團，“全美步槍協會”憑藉強大的遊説能力左右選舉、影響立法。好幾任共和黨總統都曾受惠於它，一些國會議員也被其拉攏。它還為會員出版了《投票指南》，鼓勵大家給反控槍的候選人投票。再比如醫改，高額的醫療費用增長使美國成為目前世界上人均醫療保健投入最高的國家之一，但與此同時美國也是發達國家中唯一沒有實現醫療保險全覆蓋的國家。上百年來，美國曆屆總統都或真心或半心半意地推動過醫療保障方面的改革計劃，但基本上都以流產告終。可以毫不誇張地説，這無不是那些相關商業利益集團有組織地遊説、抵制的結果。醫療衞生領域的改革牽涉的相關利益羣體非常多，情況異常複雜，往往導致強勢利益集團阻礙改革或綁架決策。

今天的問題不過是歷史問題的延續：認為兩黨都不得不對選民負責的看法太過天真

問：最近發生在美國的許多現象，都跟其國內政治極化的問題有關。美國的兩黨製為什麼會走到今天這種地步？

王紹光：上世紀六十年代，西方的政治學文獻就有不少講政黨的危機了。今天的問題不過是歷史問題的延續。1960 年，當美國的政黨政治如日中天時，時任美國政治學會主席的謝茨施耐德在《半主權的人民》一書中指出，民主、共和兩黨的動員對象主要是社會的中上階層，忽略了人口的另一半——幾千萬不投票的選民。半個多世紀過去了，這種危機不見緩解，反倒愈發嚴重。兩黨在政見和政策上越來越固執己見，不願妥協，甚至也不敢妥協，推動改革的動力與活力喪失在日復一日的黨爭之中。

有人認為，兩黨（或多黨）輪流執政是一種巧妙的制度安排：如果人民不滿某黨執政，他們可以把另一個黨選上台。這樣一來，所有政黨都不得不對選民負責。其實稍微瞭解一點美國政治，就會發現這種看法太過天真。表面上看，選民手中的選票可以決定誰當選、誰落選；實際上，在政黨政治的運作下，選民要麼支持台上這個黨的候選人，要麼支持幾年前下台那幾個黨的候選人，並沒有多少選擇餘地。1972年以前，超七成美國人要麼認同民主黨、要麼認同共和黨。此後，對兩黨都不認同的“獨立人士”越來越多，其比重在2009年以後超過民主黨、共和黨。假如他們構成一個單獨政黨，就是美國第一大黨，佔美國民眾45%左右。然而在美國“贏者通吃”的選舉制度下，第三黨候選人或獨立候選人出頭的機會微乎其微。獨立選民要麼把選票投給自己並不中意的兩大黨中的某個黨，要麼把選票白白浪費掉。無論怎麼做都意味着，美國近一半的民眾無法用選票真實地表達自己的意願，而任何當選的政黨或政客都不可能得到超過三分之一民眾的真心支持。而且，美國50 個州三分之二幾乎都成了事實上的弱競爭或無競爭的“一黨州”。在“共和黨”控制的選區，把票投給“民主黨”是浪費；在“民主黨”控制的選區，把票投給“共和黨”是浪費。在絕大多數選區，選舉結果早已在選區劃分的博弈中就已經決定了。“無選擇困境”成為美國選舉的常態。這樣選出來的政府到底代表了誰、代表了多少人？這樣一種民主，公眾在其中的地位不斷被削弱，這是不見其“民”的空頭“民主”。

美國的問題不是“民主過度”，而是“空頭民主”

問：在美國，公眾在民主制度中的地位為什麼被不斷削弱？您如何評價這種不見其“民”的空頭“民主”現象？

王紹光：“民主”一詞源於希臘語，其原意是由人民直接進行治理。或用中國人常説的話，民主就是人民當家作主。我在《抽籤與民主、共和》一書做過梳理，從公元前六世紀雅典民主到十八世紀末威尼斯共和國滅亡，抽籤是民主的主要實現方式，長達2500年。在此期間，亞里士多德、盧梭等思想家都把民主與抽籤連在一起，而選舉則被視為寡頭政治的特徵。選舉跟民主掛鈎是很近的事情，充其量不過兩三百年。我正在寫另一本書，它將展示，選舉之所以替代抽籤是因為統治精英相信，選舉結果是可控的，而抽籤結果難以控制；對統治精英而言，選舉是一個更有利的選擇。於是他們將“民主”一詞悄悄改造成精英統治加老百姓同意，其運作機制就是投票。後來這種民主理論成為主流。至今，很多人熟悉的所謂民主理論，就是指競爭民眾選票的精英統治。一些人甚至認為，世界上的政治制度，除了民主就是專制，沒有別的選項；民主只有一種實現方式，即競爭性選舉，別的方式都是不民主的、專制的。這些説法無比荒唐。

這樣一種通過偷換概念而形成的代議制民主，正在經歷前所未有的危機。第一，代議制民主實際上不是“民主”而是“選主”，是由人民選出精英來替自己做主。第二，由於投票率的問題，代議制民主選出來的“主”不是全體人民選出的，而是小部分選民選出的。第三，在代議制民主下，候選人幾乎都是通過政黨推舉出來的，選民沒有多少選擇餘地，公眾在選舉中的地位不斷被削弱。第四，由於其兩大支柱選舉制度和政黨制度都有嚴重的內在問題，代議制民主必然是一種“不平衡的民主”“不平等的民主”；是少數人受益的“民主”，而不是“民享”的政體。這也正是那些研究古典民主的學者的結論。2016年，劍橋大學古希臘史學者保羅?卡特利奇在《民主：一部生命史》一書，對代議制民主的評論可謂一針見血：古希臘人絕不會把所謂“現代民主體制”認作民主，因為它們全都是“寡頭制”，不是民有、民治、民享，而是少數人有、少數人治、少數人享。

這些年即便在歐美，也已經有越來越多的人認識到，代議制民主未必是真民主，民主也未必只有選舉一種實現方式。比如協商。選舉式民主認為人們的偏好是固定的，所以用投票來表達偏好。 但協商民主認為這種原始的、沒有跟別的觀點碰撞過的意見可能是沒有意義的，真正有意義的是那種經過互相碰撞、協商以後的意見。決策參與也可以是當家作主的一種方式，適用於涉及利益相關方的較特殊場域。利益相關方勢均力敵，且都有參與的意願與能力，可以用參與的方式。涉及大量參與資源和能力不足的民眾時，羣眾路線就是人民當家作主更適當的方式。比如制訂一些全國性政策時，在一些偏遠村落的人們如何發聲、如何影響決策？這種情況下，羣眾路線更適用，需要掌握權力的人深入到這些地區去做調研，把大家的意願反映到決策過程中去。選舉也可以作為一種民主的實現方式，我們不應該完全排斥選舉，正如我們不應該將它看作民主的唯一實現方式一樣。但選舉有個內在的缺陷：容易被操控。

美國學者對美國體制唱讚歌的已經很少了

問：近年來，曾經高呼“歷史的終結”的福山等知名學者，開始不斷批評美國已經進入制度的“衰敗”。為什麼會發生這樣的現象？您對此作何評價？

王紹光：福山的理論是從他的老師亨廷頓來的。上世紀50-60年代，有一套政治發展理論，它是現代化理論的一部分，假設政治是單線向前發展的，從低水平不民主到高水平民主。但亨廷頓在60年代末發現了另外一種可能性，這就是政治衰敗。一開始，他認為政治衰敗只會發生在第三世界國家。到了70年代，他發現美國也可能出現政治衰敗。也就是説，制度越變越糟糕，沒有自我完善的能力，不能解決它所要解決的問題。

福山關於美國政治衰敗的説法，代表了很多美國人的想法。美國學者對美國體制唱讚歌的已經很少了，大量用“衰落”、“衰敗”、“失敗國家”來形容今天的美國。我去年去了一趟美國，發現跟20年前的美國比沒有多大差別。這裏，我僅僅指市容市貌，其他東西可能變得更糟了。

一種政治制度好不好，關鍵看它能否解決好本國的問題

問：您長期研究比較政治學，在您看來，對待不同國家不同制度，比較可取的態度和方式是什麼？特別是，如何破除對一些國家一些制度的“迷思”？

王紹光：一種政治制度好不好，關鍵看它能否解決好本國的問題，短期中期長期，能夠根據情況不斷調整，就是好的。以所謂民主、非民主的標準來評判政治制度的優劣，這就把複雜世界簡單化了。

各國體制各有其特點。評價一國體制，很重要的是理解它為什麼是這樣一種體制，而不是一上來就拿一套抽象的概念當作唯一的標杆。

把美國製度神化本身有巨大問題。相反，實事求是是比較辛苦的。我研究了一輩子政治學，最初也是從抽象概念鑽進去，最後從實事求是走出來。現在，越來越多的人已經走出來，這才是希望所在。