為“一國兩制”實踐構築法律防線
作者：韓大元（全國人大常委會香港基本法委員會委員、中國人民大學法學院教授）
《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（以下簡稱“香港國安法”）第1條開宗明義，闡明瞭此部法律的理念與“防範、制止和懲治”危害國家安全等犯罪的三種功能。防範、制止和懲治措施三者有機結合，共同編織了一張嚴密的維護國家安全的防護網。
香港國安法的基本理念
香港國安法的基本理念就是堅定不移並全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，維護國家安全，防範、制止和懲治與香港特別行政區有關的分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動和勾結外國或者境外勢力危害國家安全等犯罪，保持香港特別行政區的繁榮和穩定，保障香港特別行政區居民的合法權益。香港國安法旨在維護憲法和香港基本法共同確立的特別行政區憲制秩序，以法律形式明確了國家安全的屬性與“一國”和“兩制”的關係，把堅守“一國”和尊重“兩制”有機融合，為“一國兩制”行穩致遠構築嚴密的法律防線。在“一國兩制”制度體系中，“一國”和“兩制”並非並列，“一國”始終是前提。維護國家安全是國家生存與發展的基礎，也是現代主權國家為實現國家發展目標而履行的憲制義務。
維護國家安全首要任務是防範
香港基本法的防範功能是指，為了防止危害國家安全的行為和活動的發生，消除維護國家安全的風險，堵塞維護國家安全的漏洞而採取的事前預防措施。確立防範措施的主要目的是，彌補香港特區居民維護國家安全觀念的不足，填補香港特區維護國家安全中存在的嚴重製度漏洞。
在國家觀念方面，香港國安法第9條規定，“香港特別行政區應當加強維護國家安全和防範恐怖活動的工作。對學校、社會團體、媒體、網絡等涉及國家安全的事宜，香港特別行政區政府應當採取必要措施，加強宣傳、指導、監督和管理”。據此，香港特區應通過宣傳、指導、監督和管理等必要手段，淨化容易滋生危害國家安全犯罪的社會環境，遏制誘發危害國家安全犯罪的潛在因素。要通過學校、社會團體、媒體、網絡等開展國家安全教育，提高香港特區居民的國家安全觀念和守法意識，使大家認識到國家安全是國家核心利益，是保持香港繁榮穩定與保障居民權利與自由的前提。
在制度建設方面，香港國安法規定，香港特區設立維護國家安全委員會，分析研判特別行政區維護國家安全形勢，規劃有關工作，制定特別行政區維護國家安全政策等。同時香港國安法第48條和第49條規定，中央人民政府在香港特區設立維護國家安全公署，分析研判香港特區維護國家安全形勢，履行監督、指導、協調、支持香港特區維護國家安全工作的職責。這些維護國家安全的體制機制建設都屬於針對危害國家安全行為和活動採取的防範性措施。
維護國家安全首要任務是防範，給香港特區居民清晰的法律規範引導，使守法成為一種生活方式。因此，在維護國家安全的法律制度和執行機制中，應當更加註重防範工作，從根本上填補香港特區存在的維護國家安全漏洞，從源頭上消除危害國家安全的風險和隱患。
制止功能可補充防範功能的不足
香港基本法的制止功能是指，為了應對正在發生的危害國家安全行為和活動而採取的事中控制措施。香港國安法規定的制止措施主要體現在兩個方面：一是明確了需要制止的對象，即構成危害國家安全犯罪的人員、組織和機構，二是具體規定了採取制止措施的組織和制止措施。香港國安法第17條規定了特別行政區政府警務處維護國家安全部門的職責；第43條規定了警務處維護國家安全部門辦理危害國家安全犯罪案件時可以採取的措施。7月6日，香港特區行政長官會同香港特區維護國家安全委員會為採取香港國安法第43條所規定的措施制定了實施細則。這些都屬於針對正在發生的危害國家安全行為和活動而採取的制止性措施。
制止功能有助於有效補充防範功能的不足，也為後續懲治功能的落實提供基礎。一旦防範措施無法有效防止危害國家安全犯罪的發生，可能給國家安全帶來現實危害性時，通過制止措施可以防止犯罪行為對國家安全造成的危害繼續擴大。由於制止措施具有強力干預性質，在採取制止措施時，應將制止犯罪危害繼續擴大的手段保持在合理的限度之內。
懲治危害國家安全犯罪是法治應有之義
懲治功能是指，為了對已經發生的危害國家安全罪行進行定罪處罰而採取的事後處置措施。規定懲治措施的主要目的是，對四類危害國家安全犯罪進行刑事制裁，使已發生的犯罪行為受到法律制裁，並威懾潛在的犯罪活動。懲治措施包括對犯罪進行定罪處罰的程序以及有關罰則。在程序上，香港國安法設專章規定了案件管轄、法律適用和程序，包括特別的刑事檢控措施和審判組織等。在罰則上，香港國安法設立“罪行和處罰”一章專門規定分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪、勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪等四類犯罪及刑罰。
在一個法治社會，懲治危害國家安全犯罪是法治的應有之義，是維護法律的權威和法律制度的必然要求。同時，在定罪量刑時，要堅持法治原則，如罪刑法定、無罪推定、不溯及既往、一事不再罰等基本原則。
總之，對危害國家安全行為的防範、制止與懲治功能是有機統一的整體，體現了香港國安法的理念，有助於構築統一、權威、有效的維護國家安全的機制與功能體系，為“一國兩制”香港實踐行穩致遠構築嚴密的法律防線。
《光明日報》（ 2020年07月19日 02版）
來源:光明網-《光明日報》