從“格殺勿論”談起
執法權可以“外包”嗎
□ 胡建淼
不久前，網上的一段視頻引發熱議。視頻中，某市的一名自稱“市容巡查隊大隊長”的男子走進一家藥店，要求藥店的工作人員將玻璃牆上貼的醫保定點標識、防疫要求等“垃圾廣告”清理乾淨，並大聲喊道：“如果反抗，則格殺勿論。”在輿情的一片質疑聲中，該市綜合行政執法局局長回應：此事系第三方外包公司人員操作失誤；已責令第三方公司對其停職調查。
我們首先對“格殺勿論”感到震驚。一位執法人員與人民羣眾的關係，怎麼用得上“格殺勿論”？“格殺勿論”，在當年日本鬼子進村搜查抗日英雄時喊過，也做過；在當年國民黨搜查共產黨員時喊過，也做過……執法是國家機關通過執法人員依法對公民、法人或者其他組織的社會活動進行規制、監督、指導和服務的過程，是國家權力的運行方式。在一個“人民主權”，因而“以人民為中心”的國家裏，國家機關的各項權力都來自於人民的委託。執法人員代表國家機關執法，他不過是人民的僱員而已，他與人民的關係是僕人與主人的關係，僕人的執法活動本質上是為主人服務，“僕人”竟然可以對“主人”喊“格殺勿論”，真是啼笑皆非！
那麼，執法人員對人民羣眾喊“格殺勿論”既然如此荒唐，這種現象何以出現？除了該執法人員水平之低、素質之差外，還有一個原因就是從該市綜合行政執法局局長所回應的信息中所獲得的：此項執法事務外包給了一家公司。
由此引起了一個法理問題：執法是否可以外包？
雖然在世界上，公務外包是國家治理中的一種新形式，但它一般限於“服務類”事務。“執法類”事務，特別是執法中的處罰權和強制權與“服務類”事務不同，它會直接導致公民、法人或者其他組織各類權益的限制或剝奪，所以在“職權法定”原則的支配下，各國對執法權的外包持謹慎的態度。
執法權和立法權、監察權、司法權等一樣，是國家公權力的組成部分。國家公權力的產生方式，人類社會經歷了“職權神定—職權人定—職權法定”的漫長過程，反映了國家對社會治理模式的“神治—人治—法治”之歷史演進軌跡，體現了人類法治文明的進步。作為一個“人民主權”國家，人民是國家的主人，是國家的主權者。國家機關的設立和公權力的行使，源自於人民的授權。而人民的授權方式便是通過國家立法把國家權力設定給特定的國家機關及其公務人員，這就是“職權法定”。顯然，“職權法定”是“人民主權”原則的延伸和具體化，它要求任何公權力必須依法設定並依法實施。
在“職權法定”原則的背景下，國家權力（包括行政執法權）依法設定之後，原則上不得變動。因為，權力的設定是人民通過法律將權力交給有關國家機關，它是人民主權的體現，是人民意志的表達，又是職權法定的要求，是一件非常嚴肅的事情。只有在極其“個例”的情況下，出於國家管理和公共利益的需要，有必要對原始設定的權力作事後調整的，必須通過授權和委託程序。授權是指權力主體（授權方）經過法律程序把自己權力的全部或部分轉讓給另一主體（被授權方）行使，被授權方可以自己名義實施該職權並對行為後果承擔責任的法律制度。委託是指權力主體（委託方）經過法律程序把自己權力的某些事務委託給另一主體（被委託方）代為行使，被委託方應當以委託方的名義實施該行為並由委託方對該行為承擔責任的法律制度。但是，授權和委託不是一項“基本制度”，而是一項對權力設定的“例外製度”，並且必須以法律法規明文許可為前提。
行政執法外包，從我國行政職權制度（行政職權的設定、授權、委託和協助）來看，它屬於行政委託的屬性。作為行政委託的行政執法外包制度，必須關注以下幾點：
第一，行政執法外包是對原始行政執法權的事後調整，在一定程度上是對“職權法定”原則的否定，所以，一般是不允許的。
第二，如果真是出於國家管理和公共利益的需要，確需進行行政執法外包的，必須有法律和法規的明文依據。沒有法律和法規的明文依據，不得擅自進行執法外包。
第三，在有法律法規依據的前提下進行執法外包的，發包方（委託方）和接受方（受委託方）必須簽訂行政協議，並向社會公告。
第四，接受執法外包的組織進行執法行為，必須以委託方的名義進行，並由委託方承擔法律責任。
對照上述要求，請問某市的行政執法外包關係是否依法成立？是否具有法律效力？當事組織應當自有答案了吧！