第2790期
牢牢把握化解爭議這個“牛鼻子”
葉偉忠
寧波市檢察院黨組書記、檢察長
行政檢察工作肩負服務中心大局、保障人民羣眾合法權益的重要職責。努力促進行政爭議實質性化解，解決當事人“天大的事”，實實在在為黨委政府分憂，助力訴源治理和市域社會治理，是以人民為中心的思想在行政檢察工作中的精準體現，也是檢察機關踐行新時代“楓橋經驗”、服務保障民生民利的重要途徑，更彰顯了助力國家治理體系和治理能力現代化的檢察擔當。
寧波市檢察機關始終把解決人民羣眾的操心事、煩心事、揪心事放在首位，牢牢把握化解行政爭議這個“牛鼻子”，嚴格遵循行政檢察監督規律，將辦案重點聚焦到推動解決實體性爭議上來，圍繞生態環境保護、房屋徵遷安置、政府信息公開等行政爭議多發領域，轉變思路理念、拓寬方式方法、創新制度機制，樹牢一體化辦案思路和穿透式監督理念，綜合運用調查核實、公開聽證、司法救助等司法辦案方式手段，主動對接社會矛盾糾紛調處化解中心，堅持依法、規範、精準、有效監督，着力破解行政訴訟“程序空轉”等突出問題，推動解決了一批羣眾反映強烈的行政爭議，努力促進案結、事了、人和、政通，實現司法辦案的政治效果、法律效果和社會效果有機統一。
一年來，全市兩級院緊跟上級院步伐，在思路、方法、機制多個層面努力探索，從零起步、從無到有、從少到多，一件件案件的辦理，一個個爭議的化解，走出了一條寧波檢察特色的行政爭議實質性化解的路子。
司法為民沒有完成時，只有進行時。寧波市檢察機關將進一步加大促進行政爭議實質性化解工作力度，以實實在在的辦案舉措和成效深化行政檢察監督，讓人民羣眾有更加切實的司法獲得感，努力為法治浙江建設、法治寧波建設貢獻更多更優質的檢察產品。
融入“大治理”格局
實現案結事了人和
寧波市檢察機關一年來實質性
化解行政爭議一百二十三件
4月22日，在邵某房屋登記行政確認案協調化解現場，寧波市檢察院召集寧波市自然資源和規劃局海曙分局與邵某簽訂和解協議，邵某當場息訴罷訪。
2019年10月30日，全國檢察機關加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解專項活動啓動。一年間，浙江省寧波市兩級檢察機關共實質性化解各類行政爭議123件，辦案量居浙江省前列，其中1件案件入選最高人民檢察院典型案例，5件案件入選浙江省檢察院典型案例。
凝聚合力一盤棋推進
一體化工作思路、一盤棋推進爭議化解，是寧波市檢察機關一貫堅持的工作法則。
黃某等人與餘姚市自然資源和規劃局土地行政登記爭議申請監督案中，就是全面踐行了這一思路。
“進入檢察監督環節的行政爭議，往往牽連着很多政府信息公開、行政複議和行政訴訟案件，實務中，越是複雜的行政爭議，越需要我們最大程度凝聚各種工作資源和合力。”該案包案領導、寧波市檢察院常務副檢察長黃賢宏説。
“聽證流程方面，建議對案件事實調查、焦點問題歸納等環節進一步細化完善。”在上述案件公開聽證的前一天，寧波市檢察院根據浙江省檢察院的指導進一步細化聽證方案。
8月25日，寧波市檢察院在餘姚市檢察院公開聽證室就該案組織了公開聽證會，浙江省檢察院派員參加。這也是浙江省首例在中國檢察聽證網直播的行政檢察公開聽證會。
聽證會後，寧波市、餘姚市兩級檢察院當場牽頭協調餘姚市委政法委、餘姚市自然資源和規劃局、相關街道現場召開協調會，商討化解方案，確定由街道信訪維穩基金落實一定數額經濟補償款。最終，黃某撤回監督申請並承諾息訴罷訪。
“凝聚工作合力，我們不僅堅持上聯下通，還積極促成外部協同，整合多方職能優勢，借勢借力促進行政爭議化解到位、矛盾糾紛調處到位。”黃賢宏介紹説。
今年4月，寧波市檢察院聯合市中院、市司法局會籤《關於在行政案件中共同推進行政爭議實質性化解工作意見》，建立法檢司互邀參與爭議化解、濫訴信息互通、疑難問題會商等工作機制，制度化推動規範合作開展行政爭議實質性化解工作。此外，該院還建立了與公安、環保、資規等行政機關常態化聯繫溝通機制，共享執法信息、爭取工作支持、凝聚化解合力。
瞄準兩項監督穿透式發力
“檢察機關參與行政爭議化解，是工作創新，但不能偏離檢察監督職能定位。為此，我們聚焦主責主業，樹牢‘主陣地’意識，堅持在強化行政生效裁判和非訴執行兩項監督工作中實質性化解行政爭議。”談及化解爭議的案件範圍，寧波市檢察院第六檢察部主任陸玉珍説。
方向明瞭，調查核實的路徑也更加清晰：秉持穿透式監督理念，堅持“四必”調查法，即每案必查、每案必問、每案必到、每案必談，結合在案證據深入瞭解行政爭議發生的背景、原因、經過及後果，確保全面查清案件事實、查明案件疑點、理性處理爭議，盡最大努力做好化解工作。
“沒有檢察機關的監督介入，恐怕我仍掙扎於信訪、訴訟循環往復的泥潭中。”胡某説。5年來，胡某與房屋拆遷安置問題較上了勁，為此提起行政複議、行政訴訟、信訪50餘次。
2019年年底和今年初，胡某就兩起行政生效裁判分別向浙江省檢察院和寧波市檢察院申請訴訟監督。寧波市檢察院辦案人員通過“四必”調查法，釐清案件事實和爭議源頭：胡某申請監督的並非生效裁判案件本身，而是想通過檢察監督解決兩處房屋的拆遷補償爭議。於是，辦案人員進一步透過訴訟監督案件審查行政行為合法性，查實行政行為本身有瑕疵，胡某的訴求具有一定合理性。
經寧波市檢察院協調，江北區政府給予胡某適當經濟補償，並促成另一案件中房屋實際居住人一次性補償胡某8萬元。鑑於胡某經濟困難，寧波市檢察院還積極協調法院，減免了胡某1.2萬元的訴訟費。最終，胡某撤回監督申請。
在運用穿透式監督理念，做實行政生效裁判監督案件實質性化解的同時，寧波市檢察院還努力在強化行政非訴執行監督上下功夫。比如，制定《行政非訴執行案件檢察監督指引》，明確行政非訴執行案件檢察機關可予監督的情形和法律依據，作為兩級檢察院規範開展行政非訴執行監督辦案指南。
今年以來，在非訴執行監督環節，寧波市兩級檢察機關推動實質化解行政爭議58件。
優化方式化解矛盾
“本案行政機關的告知行為屬於程序性行為，但對申請人的權利義務產生了影響，屬於程序性行為結果化，因此我認為法院應當判決駁回訴訟請求而不是裁定駁回……”在一次公開聽證會上，寧波大學法學院教授石紹斌評議發言。通過公開聽證促進矛盾化解，這在寧波市檢察機關已成為常態。
“這次親身經歷公開聽證會，讓我感受到檢察機關開展實質性化解工作，不是把問題往外推，是為了切實解決問題。爭議雙方就案件事實、法律依據進行充分辯論，我們作為聽證員集體評議案件，檢察機關全面釋法説理，這樣更能促進問題解決，真正以公開促公正、以公正贏公信。”石紹斌評價道。
圍繞辦實辦好案件，寧波市檢察機關紮實推進辦案制度機制的探索創新、融合運用，除積極運用公開聽證促進爭議化解外，還嘗試通過司法救助、依託社會矛盾糾紛多元化解機制助力爭議案件辦理，最大限度實現案結事了人和的良好效果。
“主動融入‘大治理’格局，利用社會矛盾糾紛多元化解機制優勢與多部門共同‘會診’爭議案件，更有利於化解行政爭議。”陸玉珍説。
今年以來，依託該機制，寧波市兩級檢察院積極應邀參與化解爭議，紮紮實實的辦案成效贏得了好評，受邀參與爭議化解的頻次也逐漸增多。
在徐某行政確認案中，檢察機關聯合多部門合力調處，一攬子化解了這起持續3年，牽涉3家行政機關，涉及行政、刑事、民事多個法律糾紛的矛盾，提升了辦案效能，也防止久拖不決產生更多矛盾糾紛。
8月14日，寧波市檢察院受理了王某政府信息公開生效裁判監督案。陸玉珍發現，王某家庭極其困難，女兒身患癌症，為醫治身患癌症已經去世的女婿，這個家已經負債累累。陸玉珍一方面努力協調解決行政爭議，另一方面及時將案件線索移送控申部門，主動為王某申請司法救助。
“陸主任，我的司法救助金批下來了嗎？”電話那頭，案件申請人王某問。陸玉珍答覆：“批下來了，下週你帶上身份證、存摺複印件過來，籤一下國家司法救助金髮放登記表，就可以了。”
8月28日，王某撤回訴訟監督申請。在行政訴訟監督案件中引入司法救助機制，已成為寧波市檢察機關參與行政爭議實質性化解的又一重要工作抓手。
“這1萬元對別人或許不算什麼，對我來説無疑是雪中送炭。”拿到救助金後，王某有感而發。
“這一年，我們寧波市兩級檢察機關緊密結合地方實際，充分運用政治智慧、法律智慧和監督智慧，從思路、方法、機制多個層面系統探索，努力推動行政爭議實質性化解，以實實在在的辦案成效助力破解行政訴訟‘程序空轉’、行政爭議久拖不決等‘老大難’，切實為促進訴源治理、市域社會治理提供檢察方案。實踐表明，促進行政爭議實質性化解是我們做實行政檢察工作的重要着力點，我們將繼續努力、常抓不懈、久久為功。”採訪的最後，黃賢宏對記者這樣説。
慈溪：助力企業渡過難關
“目前，有幾個有意向簽署訂單的客户來廠參觀，合作洽談也很順利，下半年的訂單有望比2019年同期翻一番，當前企業已經走出困境，生產效率自從流水線改進後提高了20%，訂單到位之後多條流水線將全面復工復產。”近日，慈溪市檢察院檢察官前往當地一家電器製造公司回訪，公司負責人岑某介紹説。
隨後，岑某帶着檢察官參觀了企業的車間，裝配間內一片繁忙有序的景象，測試間的工人們也在井然有序地調試着即將出廠的洗衣機。誰能想到就在不久前，這家電器製造企業卻深陷泥潭，幾近倒閉。
2018年6月7日，寧波市生態環境局慈溪分局執法人員對岑某的電器製造公司進行了現場執法檢查，發現該公司擅自建成洗衣機項目並投入生產，部分液壓油經車間內與電纜溝共用的雨水溝流至車間東側雨水管道，並經該管道流入某江，經對車間內雨水溝及雨井廢水採樣檢測，均不符合標準。因該公司需要配套建設的環境保護設施未建成、未驗收，擅自從事洗衣機生產項目並投入生產，同年9月19日，寧波市生態環境局慈溪分局對此作出了行政處罰決定：一是責令該企業立即停止違法行為；二是罰款20萬元。
該決定作出後，公司負責人岑某積極消除違法行為所帶來的不良後果，當即停止了涉案的洗衣機項目以及數條相關流水線，同時開始籌備建設洗衣機生產項目需要配套的環境保護設施。
另一方面，岑某因資金週轉困難還未全部履行罰款義務，生態環境局故向市法院申請強制執行。沒有能力繼續繳納罰款的岑某來到了慈溪市檢察院申請監督。檢察官經審查發現，岑某在當地創辦的這家電器製造公司，屬於勞動密集型企業，吸納了100餘人就業，也是當地的納税大户。2019年3月岑某因身體原因只能卧病在牀，該電器製造公司也因缺少“主心骨”，生產效益每況愈下，再加上今年受疫情影響，公司經營出現嚴重困難。
檢察官對岑某申請監督一案進行行政爭議實質性化解，經調閲行政處罰案卷和行政審批案卷，並向涉案公司進行調查取證，對岑某在收到行政處罰決定書後立即整改的行為進行論證，結合該企業的社會影響力以及為當地所作的貢獻，該院綜合考量各方的意見，根據現有的事實和證據，認為岑某的行為符合減免滯納金的條件。
最終，該院通過現場接待、調查核實、釋法説理等方式促成生態環境局與該公司達成協商一致，在公司配套建設的環境保護設施經驗收合格的前提下，生態環境局同意該公司分期繳納罰款並免除加處罰款，企業也撤回監督申請。
餘姚：離婚糾紛和拘留難題一攬子解決了
“檢察院為我們兩方提供和解平台，一次性解決了離婚糾紛和行政拘留的問題。”日前，餘姚市檢察院檢察官再次撥通當事人勞某的電話詢問近況。據悉，這是該院嵌入鎮級社會矛盾糾紛調出化解中心（以下簡稱矛調中心）後辦理的第一起行政爭議實質性化解案件。
勞某與徐某因離婚訴訟滋生糾紛，勞某在拉扯爭奪女兒時造成岳母戚某身體傷害，其間經公安機關多次調解無果，被公安機關處以行政拘留3日的行政處罰，因疫情影響尚未執行。勞某認為該處罰決定過重，向餘姚市政府申請行政複議，要求予以撤銷。
今年5月，餘姚市司法局相關部門負責人聯繫了餘姚市檢察院，希望根據雙方協作機制規定共同參與化解工作。
“通過前期多方調查取證，我們發現該案涉及到民事訴訟、行政執法、行政複議等多個司法程序，化解的關鍵就在於離婚訴訟能否得到妥善處理。”考慮到糾紛發生地、離婚發生地均在餘姚市泗門鎮，該院組建行政檢察專業團隊下沉泗門鎮矛調中心，以民事糾紛的實質性調處推動民事行政爭議一攬子解決。
圍繞爭議焦點，辦案檢察官採取了檢察主導、司法協同的“三步走”分階段化解爭議：第一步，抓住離婚訴訟這一“牛鼻子”，檢察官邀請了泗門鎮調解中心專業婚姻調解員協同參與化解，採取背靠背調解的形式，將釋法説理與情感教育融入爭議化解全過程，最終勞某和徐某雙方就債權債務和撫養費承擔、撫養教育責任履行、探視權保障等問題順利達成調解，並通過“微法院”簽署離婚調解書；第二步，回到行政處罰案件本身，檢察官會同泗門鎮派出所共同做戚某的思想工作，引導戚某與勞某達成和解協議；第三步，考慮到對行政機關自由裁量權的充分尊重，以及疫情期間難以執行行政拘留的現實情況，檢察官建議勞某向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請，公安機關予以認可並向勞某出具暫緩執行通知書。
“該案的辦理充分尊重了公安機關的行政處罰自由裁量權，達到了案結事了人和的最終目的，感謝檢察機關為類似的行政糾紛案件提供了可借鑑的檢察方案。”7月22日，勞某向複議機關撤回了複議申請，司法局相關部門負責人第一時間向辦案檢察官表達了感謝。
據瞭解，該院已成功化解矛調中心案件10起，涉及行政處罰、強制拆除等領域範圍。
寧波北侖：快遞小哥沒了後顧之憂
“在檢察官的幫助下，這次調解讓這場持續三個月的糾紛得到圓滿的解決。”視頻協調會結束後，來自寧波市北侖區行政複議局的工作人員向北侖區檢察院檢察官表示。據悉，這是北侖區行政爭議調解中心掛牌以來，首起邀請區檢察院共同參與調解並調解成功的行政複議案件。
事情因一場交通事故而起。小馬是寧波市北侖區某公司的員工，被公司委派到上海為某外賣平台做配送員。2019年的一天，小馬在送餐途中發生交通事故受傷，雙方因民事賠償問題訴至法院。後經法院調解，由肇事方賠償給了小馬11萬元。
原本已案結事了，但小馬認為自己是在受公司委派的工作期間受傷的，屬於工傷，公司應該另外給其工傷賠償，並向北侖區人社局申請了工傷認定。北侖區人社局經審查認為，小馬在上班期間從事公司委派的勞務期間受傷，依法應認定為工傷，並作出工傷認定決定書。但對於這個決定，公司並不認同，認為雙方只是勞務關係並非勞動關係，且小馬是在為別人提供勞務時受的傷，不應認定為工傷。於是，公司向北侖區行政複議局提出複議申請，請求撤銷北侖區社保局作出的工傷認定決定書。
小馬與公司之間是勞務關係還是勞動關係？小馬是否屬於工傷？如果屬於工傷，小馬在獲得了肇事方賠償後是否還能要求公司給予工傷賠償？雙方在這些問題上爭議很大且互不相讓。“當時，我們前後協調了好幾次，但效果並不理想。”根據建立的聯動工作機制，區行政複議局邀請檢察院派員參與本案的行政爭議實質性化解工作。
疫情期間，員工招錄本就是困擾企業的一大難題，加之本案的案情其實並不複雜，只是雙方在部分問題上存在爭議。檢察官通過微信多方視頻會議的方式進行調解，公司代表、小馬、行政複議局工作人員、人社局工作人員和檢察官同時出現在視頻會議中，一起開展調解工作。
調解過程中，公司對檢察官提出的“外賣員工工作時間和場所均比較靈活，該員工受傷時在送外賣返回的途中，屬於工傷保險條例規定的‘在工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害’的情形，應當認定為工傷”的觀點予以接受。同時考慮到小馬已經通過交通事故第三方賠償了損失，工傷賠償主要是補償其中的部分項目及補差，從“復工復產，保增長，穩就業”的角度考慮，建議公司給予小馬一定金額補償的建議，獲得了小馬和企業的認可。
最終雙方達成調解協議，由公司補償給小馬5萬元，當天即履行完畢。公司隨即向北侖區行政複議局提出撤回複議申請。該案處理完畢後，員工與企業握手言歡，小馬繼續在該企業正常上班。
寧波江北：違停爭議得以妥善解決
“疫情期間停車困難，道路兩邊停滿了車，交警都暫不作違法處理，以勸導為主，我也是實在找不到停車位才停在人行道上，為什麼綜合行政執法局直接對我進行行政處罰？”今年3月，孔女士因不服綜合行政執法局的行政處罰決定向寧波市江北區政府提出複議申請，請求撤銷該行政處罰。4月初，根據江北區檢察院與區人大、行政複議局、法院會籤的《關於強化協作共同推進行政爭議實質性化解工作的實施意見（試行）》，區行政複議局邀請該院參與對該行政爭議的實質性化解。
通過對複議申請材料的全面審查，以及對違停地點及其周邊環境的實地查看，該院認為本案違停事實清楚，但孔女士的違法行為是否應當受到行政處罰有待商榷。首先，該行為發生在疫情防控期間，嚴格的防控措施導致孔女士駕駛的車輛無法進入其辦公大樓的停車場，而附近又無其他可供其停車的停車場所。其次，為防止人員流動和聚集帶來的風險，政府發文倡導大家步行、騎行或駕乘私家車上班，儘量不乘坐公共交通工具。因此，絕大多數復工復產人員選擇了開車上班，這進一步加劇了停車需求量大增與停車位嚴重不足之間的矛盾。再次，寧波市交警部門於2月14日發佈的《保障企業復工復產十條交管服務措施》中明確，對輕微交通違法行為以警告教育為主，原則上不予處罰。也正是這個原因，孔女士認為綜合行政執法局對其違停行為的處罰與政府部門公告的內容精神相違背。
鑑於此，該院初步擬定調處方案，即是否可以在當事人認識到自己行為錯誤的情況下，建議區綜合行政執法局對其違法行為予以酌情處理。
隨後，該院先就本案與區綜合行政執法局進行了充分溝通，得到了該局的支持和認可。後又聯繫了孔女士，就其停車行為的違法性、行政處罰行為的合法性等問題作了充分的釋法説理，並就調處方案聽取了孔女士的意見，就本案的處理意見初步達成合意。
4月中旬，根據相關實施意見，該院與區人大、行政複議局、法院召開聯席會議，對該案進行討論，一致同意該院的調處方案。最終，區綜合行政執法局採納了聯席會議提出的建議，孔女士也當場承諾今後不再違停並撤回行政複議申請。
來源：檢察日報、寧波檢察
【來源：浙江檢察】
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