徐明棋
上海國際經濟交流中心副理事長、上海國際經濟與金融研究院特聘研究員 徐明棋
美國國會眾議院12日通過一項短期調高聯邦政府債務上限的法案，暫時避免政府債務違約風險。但之後呢？很顯然，年底之前民主共和兩黨還將再有一場拉鋸戰，而這又將對世界經濟有何影響？專家將為您解讀。
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“非常措施”資金告罄
問：為什麼債務上限危機這一次會重回人們的視野？
答：1917年美國國會通過了《第二自由債券法案》將美國政府發行債務彌補財政赤字的權力收歸國會，只有在上限之下，美國政府才能自行決定發行債券的規模。由於美國政府財政連年赤字，需要不斷髮債來融資，自那時以來每隔一兩年美國國會都要通過新的法案將債務上限提高，以適應政府融資需要。而這個問題也就成為美國兩黨在國會進行政治博弈的重要議題。
美國政府的債務目前的上限是今年8月1日確定的28.4萬億美元。這個上限實際上與美國當時的債務規模已經接近，是一個兩黨暫時妥協的債務上限提升。此前，特朗普政府期間美國國會於2019年3月確定的債務上限是22萬億美元。
2019年7月，美國債務觸碰到上限，國會決定將上限的限制機制暫停兩年。
到了今年7月暫停機制到期，美國國會本應該通過新的債務上限並達成新一年的政府預算協議。但是美國兩黨在政府開支上的分歧導致國會未能通過與政府預算相適應的債務上限。
美國政府目前所有的開支是通過所謂的“非常措施”籌措資金，主要是向美國政府的養老基金借錢。
由於到10月中旬現有的“非常措施”資金也將告罄，美國政府將再次面臨着債務違約的風險。於是美國兩黨10月7日又暫時達成增加債務上限4800億美元的妥協，以避免政府無錢可用。但是這一增加的金額也只夠美國政府維持到12月底，關於2021-2022財年預算和未來政府財政赤字的規模進一步增加所需要的大幅度提升債務上限的計劃，目前國會兩黨議員尚沒有達成妥協。
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靠不斷髮新債償還舊債
問：如果不提高債務上限會發生什麼？會對美國和世界經濟造成什麼樣的影響？
答：美國政府債務上限如果不提高，美國政府就不能增加新債券的發行規模。
由於美國政府連年財政赤字，連拜登政府為了應對新冠疫情增加的1.9萬億美元的刺激計劃、給美國家庭發的錢也是通過發行聯邦政府債券籌措的。如果不能發債，政府就沒有足夠的資金維持其開支，很多聯邦政府部門就不得不關閉。
另外，美國目前每年大約有6.6萬億美元的聯邦政府債務到期要還本付息，如果美國政府不能夠發行新的債券來償還舊債，美國政府就面臨債務違約的風險。屆時整個金融市場會因為美國不能償還債務而發生動盪，美國政府的信用將會受損，美元的國際地位也將遭受重創。因此，市場普遍認為美國國會兩黨議員在相互指責為自己撈取政治資本的同時，不得不在年底之前美國政府的債務再次臨近上限時又一次次達成妥協來提升債務上限。
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政府再停擺可能性仍存
問：目前美國算是有驚無險地解除了債務上限警報，但這只是暫時的。接下來債務上限問題將如何發酵？逼近債務違約日期，會對市場有什麼影響？
答：面臨嚴重的新冠疫情衝擊，增加財政開支來刺激經濟是美國兩黨的共識。但是共和黨對於拜登政府新的3.5萬億美元社會基礎設施計劃的結構和很多開支內容表示強烈反對。
共和黨不想讓提高債務上限的投票為拜登3.5萬億新的基礎設施計劃的背書，所以想讓民主黨控制的國會走所謂“預算調解”程序。
根據“預算調解”程序，民主黨的議案在參議院只要獲得簡單多數票就能通過，而非正常程序需要60票以上參議員的贊成票才能通過。目前民主黨在參眾兩院都佔據多數，在參議院卻只有50票，難以讓預算和提高債務上限的法案走正常程序獲得通過。但是，加上副總統哈里斯可以打破平衡的一票，走“預算調解”程序則可以獲得通過，但該預算就成為民主黨單獨通過的法案，要負全部責任。
美國政府財政大規模刺激和美聯儲天量的量化寬鬆政策，導致美國的通脹開始上升。在這樣的背景下，國會提高鉅額的債務上限以及大規模預算赤字法案，將會給中間選民會留下民主黨不負責任的印象。
而共和黨堅決反對任意擴大開支將可能為其在明年的中期選舉中獲得更多的支持票。民主黨如果走正常的投票程序，拉攏部分共和黨參議員投贊成票，可以顯示兩黨共擔責任。儘管10月份美國這次國會兩黨達成了暫時的協議，但是未來圍繞着2021至2022財年的預算以及債務上限的提升，美國民主黨和共和黨之間的爭鬥不會就此熄火。因此，仍有人擔心民主黨如果不負責任地為其中期選舉考慮，就是想讓共和黨承擔反對提高上限而導致政府停擺的責任，美國政府再次出現停擺的可能性並不能排除。
而一旦再出現美國政府停擺，目前美國經濟和金融市場的情景與奧巴馬時期2013年10月1日曾經出現過的停擺帶來的衝擊相比可能會糟糕得多。美國的債務規模比八年前增加了12萬億美元，從2013年16.1萬億增加至目前的28.4萬億美元，佔GDP的比重從96%上升至目前的126%，全球對美國政府財政赤字快速上升感到擔憂。如果美國兩黨又不負責任地只着眼於政治爭鬥，金融市場大幅度動盪將不可避免，美元也可能會大幅度貶值，美國經濟必然會受到嚴重衝擊，GDP增速將會損失0.5%至1%。
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不會無限上調債務上限
問：為什麼美國的債務上限不斷上調？未來會永遠漲上去嗎？
答：美國政府必須不斷地“借新償舊”來彌補鉅額財政赤字，這是美國政府財政上寅吃卯糧所決定的。因此，美國政府的債務也就會不斷增加，不斷觸碰國會設定債務上限，需要國會不斷出台新的法案來提高上限。
在這個過程中，美國兩黨因為政治鬥爭需要會對提高債務上限的相關聯的政府開支的結構和內容爭吵不休。在達成妥協前，美國政府可能會因為國會沒有及時提高債務上限而陷入財政危機，導致政府短期關門。美國曆史上出現過多次政府某些部門關門的情況，未來也不排除會再次出現。
但是，基本可以肯定的是美國政府債務上限將會被不斷地調高，美國政府真正因債務上限制約而不能發新債來及時償還債務的情況大概率不會發生，因為這比政府短期關門帶來的衝擊要嚴重得多。
不過這並不意味着美國政府可以無限制地增加債務規模，美國國會也不可能毫無顧忌地不斷提高債務上限。
理論上講，美國政府絕對的債務規模不斷增加將不可避免，如果債務增加的速度比經濟增長緩慢，甚至保持同步，則發生債務危機的概率比較小。
但是如果美國繼續像過去10年那樣毫無節制地擴大政府的財政赤字，而經濟增長速度又遠遠低於債務增長的速度，債務佔GDP的比重不斷上升，那麼遲早會發生債務危機。到了一定的階段，美國過大的債務規模將引發市場對美國聯邦政府債券的信用的擔憂，迫使美國政府融資成本上升；而美聯儲不顧美元的信用不斷地直接為美國政府的債務提供融資，美國的通貨膨脹將大幅度上升，美元的國際貨幣地位將遭受重創。到了這個階段，國際貨幣體系將會迎來真正的重大變革，美元的國際貨幣霸主地位將會因此喪失。因此，美國政府的信用及與此相關聯的美元地位，取決於美國經濟未來能否重現較快的增長以及美國國會能否理智地控制美國政府債務的無序擴張。