美國總統拜登上任，新政府的外交與安全團隊引發國際關注。尤其是白宮國安會新設印太事務主管一職，或將影響中美關係走向。本期“論壇”特請中國現代國際關係研究院美國研究所助理研究員孫成昊對此解讀。
圖説：拜登當地時間1月20日宣誓就任美國第46任總統。 IC圖
1 華盛頓老面孔 組成“明星團隊”
問：拜登的外交與安全團隊與特朗普時期相比有什麼不同？
答：與特朗普執政期間相比，拜登外交與安全團隊的最大特點是建制派全面迴歸，這與拜登擁有豐富的從政經驗不無關係。相比在參議院沒有打磨太久的奧巴馬和政治素人出身的特朗普，拜登數十年的政治履歷意味着他最重要的人脈集中在華盛頓建制派精英圈。在內閣層面，最典型的代表是提名國務卿布林肯和國家安全顧問蘇利文。此外還包括駐聯合國大使格林菲爾德、總統氣候特使克里、國防部長奧斯汀等，都是奧巴馬任內的得力干將。
自內閣級別官員往下，拜登的外交與安全團隊同樣充滿在決策界摸爬滾打許久的老面孔，而且對全球各地區事務都有專業人士，與特朗普政策覆蓋面較為單一的團隊形成鮮明對比。如拜登任命奧巴馬任內負責東亞和太平洋事務的助理國務卿坎貝爾出任國家安全委員會印太協調員。坎貝爾是奧巴馬“重返亞洲”戰略的主要設計者，在華盛頓政界、學界遊走多年，決策經驗豐富。此外，主掌外交政策的國務院高級官員人選也多來自奧巴馬“舊臣”，包括提名常務副國務卿的舍曼和負責政治事務的副國務卿努蘭德，舍曼是2015年伊核協議主要談判代表之一，努蘭德曾任負責歐洲及歐亞事務的助理國務卿。
比起這一“明星團隊”，特朗普當年的團隊更像“草台班子”。首任國務卿蒂勒森和國家安全顧問弗林分別來自商界和軍界，幾乎沒有參與高級別外交與安全決策的經驗，部分導致特朗普政府初期在外交與安全政策上的混亂，最終蒂勒森黯然離職，弗林則因為“通俄門”成為最“短命”的國家安全顧問。右翼和保守思想極為濃重的前白宮首席戰略師班農、白宮貿易顧問納瓦羅、前國家安全顧問博爾頓也讓美國對外政策走上“美國獨行”的歧路，同時讓一些原本較理性的成員慘遭排擠，剩下的只有溜鬚拍馬的國務卿蓬佩奧和難有主見的國家安全顧問奧布萊恩之流。
2 重塑美國形象 回到多邊主義
問：從這一團隊看，美國的對外政策將有什麼調整？
答：拜登外交與安全團隊的排兵佈陣似乎向外界發出強有力的信號：在特朗普試圖“抽乾泥沼”的四年後，熟悉的華盛頓政治又回來了。比如，蘇利文曾撰文猛烈抨擊特朗普實施的“美國優先”，並提出美國在後特朗普時代將進行大規模自我調整，保護和捍衞美國的生活方式，重塑美國在世界的影響力。歐洲盟友更是難抑興奮之情，從歐委會到智庫紛紛拋出報告與建言，熱切盼望拜登扭轉美國對外政策走向，重振跨大西洋同盟。
總體看，拜登將努力重塑美國的國際地位，這一總體思路已在拜登發表的《為何美國必須再次領導世界》一文中有全面闡述。雖然在2022年中期選舉前，拜登的主要着力點都將在國內，但拜登團隊在外交上並非毫無抱負，畢竟外交施策空間遠大於國內，調整特朗普的“美國優先”政策更是當務之急。
拜登將在頭兩年循序推進外交政策回調，包括重修美國的“民主燈塔”形象、重塑與盟友的關係、重歸多邊主義路線等。拜登針對國安會的職位調整也表明美國外交重點的變化，包括可能增設負責全球健康、民主和人權、網絡和新興科技等事務的高級主任。
拜登執政後的重要做法之一是召開“全球民主國家峯會”，將推廣所謂民主價值觀作為領導世界的抓手。拜登、布林肯、沙利文都曾強調這一峯會的重要性，認為能夠藉此證明美國不再是獨行俠，而將回歸國際社會。
拜登還將重新修復並鞏固與盟友及夥伴的關係。比如美國將大力投資並保持北約的軍事實力以防備俄羅斯，重新恢復國安會負責俄羅斯事務的高級主任職務，同時擴大應對新的非傳統威脅的能力，並呼籲所有北約國家重新承諾履行作為民主聯盟成員國的責任；加強與澳大利亞、日本、韓國的同盟互動，深化從印度到印尼的夥伴關係，維持對以色列安全的承諾，爭取拉丁美洲和非洲國家融入更廣泛的“民主國家網絡”等。
拜登外交政策的另一個調整重點是恢復多邊合作。伊核問題上，美國可能將與盟國與夥伴合作，加強和擴大該協議；朝核問題上，美國將與盟國以及包括中國在內的其他國家展開談判，推進實現朝鮮無核化的目標；對俄關係上，美國將尋求延長《新削減戰略武器條約》，以此作為新軍控安排的基礎，並致力於減少核武器的作用；氣候問題上，美國將重返《巴黎協定》，召開世界主要碳排放國峯會，承諾在不損害美國經濟的前提下進一步減少全球航運和航空業排放。
3 新設印太主管 釋放多重信號
問：拜登為什麼新設印太事務主管一職？對中美關係有什麼影響？
答：拜登在國安會內新設印太事務主管一職釋放了多重信號。
從對外戰略調整的層面看，印太仍將是未來美國全球戰略的重要板塊。布什政府以來，美國就有意將戰略資源向東轉移，但由於“9·11”事件而不得不把資源投向中東的兩場戰爭。奧巴馬執政後，從“重返亞洲”到“亞太再平衡”，幾乎與“撤出歐洲”同步，美國明顯加大對亞太地區的投入，戰略東移成為事實。特朗普繼續推進“亞太再平衡”升級版的印太戰略，推動美國優勢資源繼續向印太地區轉移。拜登新設的印太協調員表明，新政府事實上已經接受“印太”這一表述，印太事務將繼續成為美國外交戰略的重要組成部分。
從決策機制的層面看，拜登政府在國安會增加一個高級別官員，體現了對協調亞洲政策的需求與日俱增。此前，作為白宮決策中樞神經的國安會，負責亞洲事務的往往是一位高級主任級別的官員。而如今的印太協調員將成為負責亞洲事務的“政策沙皇”，對上直接向國家安全顧問蘇利文彙報工作，對下領導分別負責中國事務、印度事務、日韓澳及其他盟友事務的3名高級主任，協調政策的權力大大提升。此外，根據美國戰略與國際研究中心高級副主席、曾在國安會工作的格林所説，2001年時國安會負責歐洲事務部門的人數是亞洲事務的3倍，2005年時兩個部門人數旗鼓相當，各有1名高級主任和約5名主任。目前看，拜登任內國安會的亞洲部門可能會有3至4名高級主任，差不多是歐洲部門的3倍，亞洲（印太）的重要性可見一斑。
從人事任用的層面看，印太事務主管坎貝爾有效彌補了拜登團隊缺乏亞洲專家的短板，能夠發揮承上啓下、穿針引線的作用。坎貝爾擁有豐富的亞洲政策經驗，曾推動美日同盟升級，並在奧巴馬任內成為“重返亞洲”政策設計的主要操盤手，為之後的印太戰略作了重要鋪墊。此外，坎貝爾與兩黨的政策精英都有往來，包括已過世的資深議員麥凱恩等共和黨人士經常向坎貝爾諮詢有關中國、日本等地區議題的建議。坎貝爾在亞洲事務上的經驗、成熟的官僚技巧和在國會的良好人脈，都有利於拜登的地區戰略設計與實施。
由於坎貝爾是國安會直接負責亞洲和涉華事務的高級官員，他的所思所想和政策取向必然深刻影響和塑造拜登的對華政策。從他的目前表態看，可能呈現以下特點與趨勢：
第一，美國將堅持特朗普的對華戰略定位，但修正對華戰略目標。坎貝爾2019年與蘇利文共同撰文認為，特朗普政府在2017年《國家安全戰略》報告中將中國視為“戰略競爭對手”並無錯誤，但發起的競爭必須是警惕且謙虛的。坎貝爾2018年與拉特納（可能出任國防部負責印太安全事務的助理部長）撰文認為，美國應反思“改變中國”的戰略目標，重估對華政策，更多關注自身以及盟友、夥伴的實力和行為，而不是在地區孤立、削弱、改變中國。坎貝爾提出，中美戰略競爭的目標是共存，但絕不意味着美國要在根本性問題上對中國讓步。
第二，美國將調整對華戰略競爭的手段和方式，重視同盟體系作用。坎貝爾2021年在文章中提出，美國必須通過重新接觸亞洲來應對中國挑戰。但與特朗普政府冷戰式的反華聯盟不同，坎貝爾更希望按照議題和領域建立分門別類的聯盟，比如在七國集團基礎上邀請澳大利亞、印度和韓國加入，在意識形態領域形成所謂“民主十國”，另外拉住澳大利亞、印度、日本，在軍事領域打造“四方聯盟”。坎貝爾的想法基本代表了目前美國戰略界打造對華聯盟的主流想法，如霍普金斯大學教授布蘭茲和美國企業研究所研究員庫珀近期提出類似建議，認為美國新政府應當在地緣戰略、經濟、科技、意識形態四個領域構建目標訴求明確、合作伙伴多元的聯盟，將雙邊競爭轉化為多邊競爭。
第三，美國應當逐步與中國積累互信。坎貝爾和拜登團隊多數人都認為，拜登執政後面臨諸多國內挑戰，前期必須先關注國內問題，但從一開始也必須與中國接觸溝通。坎貝爾對此公開提出兩點建議：一是設立合適的對華接觸渠道和機制，二是兩國關係不能再沿着當前的道路走下去，否則某些方面將比冷戰還糟糕。不難看出，在布林肯、蘇利文、坎貝爾等建制派主導下，美國國內理性的聲音將被激活，對華政策的接觸面和合作面有望擴大。比如在人文領域，拜登政府或將一定程度恢復人文交流；在全球治理領域，中美有望合作應對氣候變化、抗擊疫情、協調宏觀經濟政策等。
不過，美國整體對華政策走向不會有大幅改變，兩國關係更不會迴歸奧巴馬時期，只是在打交道的方式方法上相比特朗普有明顯區別。就新一代民主黨人的政策取向看，不少人支持保留特朗普對華“行之有效”的策略，當作對華施壓的籌碼，並不希望全盤推翻。因此，不能一廂情願、不切實際地期待拜登執政後迅速翻轉特朗普的對華政策，必須考慮到拜登仍面臨諸多掣肘，對華政策調整可能進展緩慢，甚至出現“進一步退兩步”的情況。