全國重點城市市轄區數量大揭秘，“縣改區”適合所有城市嗎

來源：第一財經

一般來説，市轄區數量越多，中心城市的規模也越大。近年來，撤縣（市）設區，成為了一些地級和地級以上城市擴大城市管轄空間和增加人口規模的重要途徑。

在我國，哪些城市的市轄區數量比較多呢？

根據第一財經記者對包括直轄市、省會城市、計劃單列市以及部分經濟總量大市在內的39個重點城市統計發現，目前，全國共有12個城市的市轄區數量超過了10個，其中重慶最多，京滬津三大直轄市都是16個。武漢、成都、廣州等大區中心城市擁有的市轄區數量也位列前茅。另一方面，在普通地級市中，唐山、齊齊哈爾的市轄區數量領跑。

12城市轄區數量超過10個

根據第一財經記者對包括直轄市等在內的39個重點城市統計發現，目前，擁有10個以上市轄區的城市共有12個，分別是重慶、北京、上海、天津、武漢、成都、西安、南京、廣州、瀋陽、濟南和杭州。

其中，重慶擁有26個市轄區，總數在全國遙遙領先。重慶作為我國面積和人口總量最大的直轄市，總面積達到8.24萬平方公里，人口達到3000多萬，相當於一箇中等省份，因此市轄區也比較多。其中，一些市轄區離主城區較遠，比如萬州區到重慶市區距離達到270公里左右。

今年5月召開的重慶主城都市區工作座談會發布消息，重慶主城區要擴容，構建一個更大的“主城都市區”。擴容之後的“主城都市區”，將包括原主城9區，加上渝西地區12區，共21個區。主城都市區面積、常住人口、經濟總量分別達到2.87萬平方公里、2027萬人和1.8萬億元。

再來看市域面積比重慶小很多的另外三個直轄市，北京、上海和天津目前城鎮化率都已經超過了80%，這三個直轄市目前都已經進入到“無縣時代”，且都剛好是16個區。

中部第一大城市武漢有13個市轄區，位居第五。成都以12個位居第六。西安、南京和廣州均有11個。瀋陽、杭州和濟南都是10個。值得注意的是，市轄區超過10個的城市中，除了濟南外，其餘城市均是城區人口超過500萬的城市，這也説明，市轄區越多，往往城區人口規模也越大。

另一方面，除了杭州和濟南，其餘10個城市要麼是直轄市，要麼是計劃經濟時代的大區中心城市，這也説明，這些大區中心城市集聚了更好的教育、醫療、交通、人才、產業等資源，城市發展基礎好，城市規模更大。

值得注意的是，作為一線城市和超大城市的深圳，只有9個行政區。在9個行政區之外，深圳還有大鵬新區和深汕特別合作區。深圳本土面積只有不到2000平方公里，加入深汕合作區之後，深圳總面積達到了2465平方公里，仍是目前大城市和特大城市中市域面積最小的。

此外，近年來，隨着人口向一二線大城市集聚，大城市擴張的過程中，也在紛紛將下轄的縣市撤縣（市）設區，進而做大做強中心城市平台。目前不少城市已經進入到“無縣時代”，包括北上廣深這四大一線城市，也包括了天津、南京、武漢、廈門、佛山等二線城市。

國家行政學院公共管理教研部教授竹立家對第一財經分析，一些大城市撤縣設區，可以提高經濟集約程度。從經濟發展角度來講，中國還是在加快城市化進程，特別是一二線城市，可吸納的勞動力、人才、產業投資等方面，都具有天然優勢。因此，一二線城市把下轄的縣改區，對這些縣是有好處的。

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經分析，像一線城市城市規模超千萬，鄰近的一些縣市如果改成區以後，有利於市域的統一規劃，包括交通、產業佈局、空間配置、土地的利用等。這樣作為中心城市來説，土地和空間資源配置就大了，就有更多的迴旋餘地、更大的配置空間，“這是利大於弊，改區所需要支付的這個成本可以承受，而且收益大於成本。”

表：39個重點城市市轄區數量

縣改區應當謹慎

相比直轄市、省會城市和計劃單列市，普通地級市數量要少很多，這也説明，相比這些城市，普通地級市的城區規模普遍相對要小不少。

根據第一財經記者統計，有100多個普通地級市市轄區數量達到或超過3個。其中最多的是唐山和齊齊哈爾，均為7個。有8個普通地級市的市轄區數量為6個，分別是邯鄲、張家口、汕頭、包頭、洛陽、桂林、鶴崗、雞西。而像蘇州、無錫、佛山、常州這些經濟大市市轄區數量都只有5個。

這些普通地級市中，除了蘇州、無錫、佛山等少部分二線城市外，大部分都是三四線城市。近年來，不光是一二線大城市，一些三四線城市也紛紛將下轄的縣改區。比如，今年以來，煙台、邢台、蕪湖等地都通過撤縣設區，實現中心城市平台的擴大，提高城市能級。

不過，對於一些離市中心比較遠的縣是否改區，仍需謹慎研究。這其中，昆明市東川區曾因“無先例的逆向申報撤區設市”而廣受關注，2018年，東川區提出撤區設市的設想，區民政局牽頭開展撤區設市前期工作。近日，當地民政部門在答覆網友時透露了區劃調整的消息顯示，當前，《東川區撤區設市工作實施方案》已上報完畢，但是東川區仍達不到撤區設市條件。

資料顯示，1998年12月6日，國務院批准撤銷地級東川市，設立昆明市東川區。城區面積5平方公里，距昆明市區140公里。2018年7月17日，東川區民政局在雲南省人民政府網站上發佈了關於舉行《東川區撤區設市可行性調研報告》，東川撤區改市，有利於發揮東川比較優勢，服務和融入國家和省市發展戰略。

牛鳳瑞説，近年來，撤縣（市）設區被當作發展中心城市的一個重要舉措，表面上，改區是為了擴大中心城市的空間範圍，但是，離城市主城區比較遠的地方改區以後，資源配置的權力小了，獨立性大大降低，這樣反過來不利於這些改區縣市的發展。

竹立家認為，昆明畢竟是省會城市，有不錯的帶動能力，對吸引人才、投資，都會有一些基礎。因此，東川未來的發展，還是要和昆明緊密結合在一起，發展前景才會更光明。如果撤區設市的話，在吸引人才、提升城市化水平方面還是會受到制約。

竹立家説，是否撤縣設區，應該具體問題具體分析。一二線城市的縣改區，對這些縣是有好處的。但如果三四線城市或者經濟發展水平不高的城市，把距離較遠的縣市改為區，對中心城區好處比較大，但對縣和市好處不大，因為即使改成區，也會面臨着發展能力、資金人才等不足的情況。

也就是説，是否改成區要看中心城區的輻射範圍和帶動能力。“要看帶動能力。要看有沒有客觀的必要性。”牛鳳瑞説，我國有些縣就有一兩百萬人口，有足夠的資源配置空間，這些縣改成區，而且主城區離它距離又比較遠，這樣的改區只是名字改變，實際的經濟聯繫並沒有多少改變。“但是這個行政區劃一調整，多大的成本？另一方面，改區後，它的資源配置權力受到限制，包括用地，項目的審批權限，一切都要經過市，弱化了發展的主動性。”

“一些三四線城市通過縣改區，人為地擴大自己的轄區，其實原來那個縣改成區後還是縣，沒有實質性的改變，農村還是佔很大比重。”牛鳳瑞説。

市轄區不斷優化調整

另一方面，對一些城市來説，由於城鎮化較早、市轄區較多，但每個區的人口總量不大，也有調整優化的必要。以伊春為例，伊春市共轄15個區，領導1個縣，代管1個市。2019年7月13日，伊春市召開動員大會，宣讀《國務院關於同意黑龍江省調整伊春市部分行政區劃的批覆》，撤銷了15個市轄區，新設立了湯旺縣、豐林縣、南岔縣、大箐山縣和伊美區、烏翠區、友好區、金林區8個縣區。

伊春之外，鶴崗、雞西市轄區數量都達到6個，齊齊哈爾達到7個，阜新有6個。總體來看，東北不少以能源重化產業為主的城市，工業化和城鎮化較早，過去城市規模在全國位居前列，但近年來，這些城市大多面臨着收縮的局面。

繼去年4月國家發改委官方文件中首次提及“收縮型城市”概念後，今年4月，發改委印發的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》再度提到收縮型城市要瘦身強體。

在瘦身強體的過程中，對原有市轄區進行優化調整是一個重要內容。牛鳳瑞認為，從城市發展規律來看，資源型城市隨着資源枯竭，城市萎縮是一個不可避免的現象，如果政策上要讓這些城市轉型，那就要看有沒有相應條件，沒有條件硬要轉型就只能財政支持，但是效果不會樂觀。

“這種情況下，我們承認這種現實，用一個平常心態去看待這種現象，收縮型城市該收縮就收縮，因為人口少了，也不需要原先龐大的公共機關來提供服務。所以適當瘦身，包括削減一些街道、居民點都是可以考慮的。”牛鳳瑞説。

不止是收縮型城市，一二線大城市在城市發展和擴張的過程中，將原有的主城區合併優化也時有發生，包括北上廣都曾合併過原有的市轄區。比如廣州，過去東山、芳村、蘿崗原為老七區之一，後來先後因合併而撤銷。

“這也是順應經濟發展的客觀需求。”竹立家説，區劃調整的最終標準還是要適應當地的經濟社會發展需求，通過區劃改變能爭取提升當地經濟社會發展的質量和實力。隨着中心城市的擴大，城市軌道交通的建設，通過適當合併，提高管理和運行效率，城市運行效率高的話，城市發展的質量就高，人民得到的實惠就多。

表2：市轄區數量達到5個及以上的普通地級市