【深度】緬甸“二月危機”，一切早有預兆

廣西民族大學東盟學院副院長    葛紅亮

編者的話：對於很多人而言，緬甸國務資政昂山素季、總統温敏等政要2月1日一早被軍方扣押的消息來得十分突然。但在長期觀察緬甸局勢的人眼中，這一切早有預兆。“我認為沒有人能確切地説出未來三天會發生什麼，不過很明顯，緬甸正朝着自2010年廢除舊軍政府以來最嚴重的憲法危機邁進。”聯合國前秘書長吳丹之孫、緬甸著名歷史學家丹敏烏1月底在社交媒體上這樣説。在一般印象中，昂山素季領導的全國民主聯盟（民盟）自執政以來一直與軍方謹慎地維持合作關係。然而自去年11月民盟在大選中取得壓倒性勝利，軍方及其盟友不斷指責“大選舞弊”，緬甸國內的政治對立氛圍持續加劇，隨着新一屆議會召開日期2月1日的到來，軍方的態度日益強硬。大選或許只是一根導火索。軍方之所以採取行動，其背後的動因是多重的，這其中包括緬甸權力結構發生了變化、擔憂自身政治地位被削弱以及與民盟在諸多議題上存在分歧。

1.去年大選的一些“重要線索”

2月1日天色未亮，緬甸軍方展開明確且直擊要害的行動，包括拘押、宣傳控制、社會控制和權力移交4個層面。

第一，對民盟及有關政黨、部分少數民族政黨的領導人和學生領袖實施拘押。相關消息顯示，除了昂山素季、温敏，被帶走的還有教育部長、仰光首席部長、曼德勒省首席部長、馬圭省首席部長、昂山素季的私人律師與保健醫生等近30人。據緬甸當地媒體與社交媒體2日消息，當天有部分省首席部長已返回家中。第二，緬甸國家電視台遭遇“技術性”暫停，而在稍晚恢復播出後則成為緬甸軍方發佈緊急狀態和宣佈新政府產生的最主要管道。第三，完成社會管控，措施包括暫停國內國際航班、暫時關閉銀行金融服務、發佈宵禁命令、以及一度切斷主要城市的互聯網和通信。第四，迅速完成權力移交及撤換，宣佈國家權力轉由國防軍總司令敏昂萊掌控，並任命至少11名新聯邦部長。至此，緬甸軍方成立了以代總統敏瑞為首的文官政府站在前台代表自己的利益。

與此同時，輿論場形成了緬甸軍方與民盟的針鋒相對。民盟政府發言人起初的公開表態還是，希望民眾不要做出輕率之舉，要遵守法律。但1日中午在昂山素季社交媒體上發佈的聲明開始強調，不要接受軍方的舉動，要奮力反擊。緬甸軍方則表示，去年11月的大選存在大規模“舞弊”，稱昂山素季及民盟的舉動讓民主選舉毫無意義。

俗話説，山雨欲來風滿樓，緬甸“二月危機”的發生實際上早有預兆，且從去年大選前後的關鍵事項上可以看到一些重要線索。緬甸自2008年以來舉行了3次全國選舉，而去年的大選可以説是暴力事件發生最多的一次，政黨競爭的白熱化程度可見一斑。10月初的一個週末，緬甸馬圭省某家庭播放民盟的勝利歌后遭到逾百人襲擊，民盟鄉鎮執行委員會的一位領導人及其家人被救出，但他們的房屋、汽車等都遭到破壞。10月29日，民盟議員在競選集會上遭到手持武器的暴力分子的攻擊，而這次集會在舉辦前就受到威脅。臨近大選的11月6日，緬甸勃固省選舉委員會所在地遭炸彈襲擊，部分建築物被毀，據警方瞭解，這次行動是經過精心策劃的。

民盟去年擔憂暴力事件影響大選進程之時，關於“大選舞弊”的指責已甚囂塵上，並最終成為緬甸軍方發起此次行動的理由。早在2020年8月，軍方及作為其代表的聯邦鞏固與發展黨（鞏發黨）與夥伴政黨就開始聚焦大選的自由、公正環境等議題。彼時，敏昂萊在與34個政黨負責人會晤時直言，他願意為緬甸做任何必要的事情。鞏發黨等表示，希望敏昂萊能夠在投票不公平的情形下施以援手。有與會者稱，若發生“舞弊”，沒有機構可讓受影響的人求助，只能尋求敏昂萊的支持。

大選結果出爐後，針對民盟政府與選舉委員會有“不當行為”“舞弊”的指責引發了一系列抗議活動。去年11月17日，民族政治民主黨在撣邦東枝舉行示威，稱出現了“代投票”現象，這個問題在前兩屆大選中並未出現。11月22日，馬圭省崩漂鎮舉行規模為500餘人的遊行；同一天，大約200名示威者在鞏發黨妙瓦底辦公室前聚集。2021年1月14日，曼德勒省密鐵拉鎮舉行逾千人蔘加的示威，抗議者聲援軍方要對選票“欺詐行為”審查的訴求。1月底，類似的抗議活動仍在仰光等地爆發。

隨着新一屆議會召開日期臨近，軍方與民盟的博弈日益激烈。民盟、政府、選舉委員會等一直對軍方的指責持否認態度，而敏昂萊等人在“大選舞弊”這一話題上展現出越來越強硬的姿態。1月27日，敏昂萊在視頻講話中表示，2008年憲法是“一切法律的母法”，理應得到遵守，但在特定情況下有必要撤銷憲法。

媒體上週報道稱，民盟政府與軍方的關係“突然繃緊”，警方派出大批人員駐守內比都各個關鍵地點，包括加強對議會大廈的安保，因為有消息説示威者可能在首都聚集。另外，民盟和軍方領袖上週四舉行了會談，但“不成功”。“我們不能假裝好像什麼都沒有發生。”一名民盟議員幾天前稱。

2.政治勢力發展出現顯著變化

通過指責相關各方“違反投票前的法律和程序”，以及一再表示自身有責任反對不符合憲法的行為，緬甸軍方強調了自己是國家的“監護人”和憲法維護者的身份，這為其採取行動提供了法理和輿論基礎。不過，緬甸現有權力結構、制度安排與議程之間出現的不平衡發展及其內在張力是構成“二月危機”發生的根源所在。

在緬甸軍方看來，他們在國家民主政治發展中的主導性權力面臨越來越顯著的挑戰，表現之一是日益難以通過現有的民主選舉制度制衡民盟。

眾所周知，緬甸是一個多黨制國家，存在大大小小以發展、民主和民族等不同價值觀導向為基礎建立起來的政黨。在這其中，民盟與鞏發黨最具代表性。作為緬甸政壇曾經的最大反對黨，民盟在2015年和2020年大選中勝出，以它為核心及其支持者所組成的陣線是緬甸政治鬥爭結構的重要一方。而鞏發黨的主要成員脱胎于軍方，是緬甸軍方在政壇上的代言人和重要的利益維護者，以該政黨為核心及其支持者、盟黨組成另外一條戰線。與此同時，緬甸政壇還存在另外一支重要力量——此前在大選中被視為“造王者”的少數族裔政黨是民盟和鞏發黨爭奪的重要對象之一。

儘管政壇傳統結構如此，但經過最近兩次大選，各方勢力的發展出現急速變化。民盟不僅在2020年大選中獲勝，而且得票率高達83%，在476個聯邦議會席位中取得396個席位。而鞏發黨的選舉成績呈現下滑態勢，去年只贏得33個席位。這表明，鞏發黨在民主選舉中已經喪失與民盟一較高下的能力。

另外，民盟去年大獲全勝，也讓少數族裔政黨失去“造王”的能力，其地位出現明顯下滑的趨勢。在這一情勢下，軍方對通過既有憲政體系下的選舉制衡民盟已不抱期望。

3.結構性主導權力與制度權力的矛盾

軍方還可能面臨民盟通過修憲的進一步追擊。鞏發黨的連番敗北已經讓軍方失望至極，而如日中天的民盟在修憲、對軍人特赦等議題上持續做文章在很大程度上進一步刺激了軍方，令後者考慮反擊。在修憲問題上，各方互動與博弈主要圍繞兩個核心問題：總統候選人資格與軍方代表權問題。

對於昂山素季來説，她希望成為緬甸總統，進而推動自己對國家發展的設計，其中包括將緬甸徹底改造成一個民主國家，並恢復文官對軍隊的控制。對於軍方而言，通過2008年憲法的設計來阻止昂山素季成為總統是其重要目標。但更關鍵的是，根據2008年憲法推動的民主路線和計劃並不能以削弱軍方的權力為目標。也就是説，在他們看來，緬甸任何的民主轉型和政治發展不能在軍方頭上“動刀子”。

然而，民盟已在修憲議程上提出逐步減少憲法目前為非民選軍方議員保留的25%議會席位，這不僅會令軍方在議會中逐步喪失否決權，而且也讓他們感受到權力遭受威脅。去年3月，民盟發動修憲案投票，但包括削弱軍隊政治權力、總統資格限制在內的多項提案几乎全數遭到否決。若要修憲，需要得到75%議員同意。

另外，軍方結構性主導權力與民盟通過大選勝利而獲得的議程和制度權力之間出現更多的張力，雙方在諸多議題上存在利益分歧和矛盾，這其中以羅興亞人、21世紀“彬龍會議”議題最為明顯。在羅興亞人問題上，雖然民盟政府和軍方均備受指責，但軍方是被制裁和指責的直接對象，而且他們在此議題上的態度相當強硬，不認為羅興亞人有權居住在緬甸境內。因此，軍方和民盟政府在處理該問題上的態度與看法並不一致。

在21世紀“彬龍會議”議題方面，推進對話和擴大對話參與面是昂山素季及其民盟政府熱切希望看到的，但軍方卻從未降低對少數民族地方武裝（簡稱“民地武”）“放下武器”的要求，認為這是他們參與民族和解與和平進程的前提條件。為此，軍方與“民地武”在緬北的衝突硝煙哪怕是在去年新冠肺炎疫情蔓延期間都未曾中斷。這意味着，雖然民盟自執政以來在多項議題上取得進展，推動國家經濟社會發展，促進緬甸進一步開放，但卻在消弭與軍方的分歧和矛盾上沒有明顯進展。所以，一旦民盟擁有的議程、制度性權力與軍方的結構性權力出現張力急速擴大的狀況，後者就很有可能採取強硬行動。

眼下，緬甸在政治、經濟與社會秩序等方面都面臨更多的不確定性。如果生亂，那麼疫情防控就會遭遇更嚴峻的挑戰。因而，在緬甸憲政和法律程序之下來和平解決問題及確保緬甸國家秩序的穩定，應該是各方所樂見的。