如何化解“涉農執法”爭議？
半月談記者 孫好
一段時間以來，全國多地因“涉農執法”在網上引發討論。社會對此類事件為何如此關注？“涉農執法”又因何屢惹爭議？半月談記者就此話題採訪了中國政法大學法治政府研究院院長趙鵬。趙鵬認為，這些爭議反映社會存在着一種擔憂，即過去“城管”不當執法暴露出的一些問題，會在農業農村執法活動中再現。“這種社會情緒需要回應。”趙鵬説，執法人員有責任在具體案件處理時通過解釋、裁量來“熨平法律的皺褶”。
半月談記者：什麼是涉農執法？與農業綜合行政執法有何異同？
趙鵬：涉農執法是一個相對寬泛的、描述性的概念，它指那些涉及農業農村的執法活動，包括但不限於農業農村部門負責的農業綜合行政執法。農業綜合行政執法，是指將原先分散在地方農業農村部門內設機構和所屬單位的行政執法職能整合起來，組建農業綜合行政執法隊伍進行的執法活動。
農業綜合行政執法主要聚焦農業生產和農業市場秩序維護，這部分執法活動實行目錄化管理。農業農村部印發的《農業綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》授權的農業綜合行政執法事項有251項，其中行政處罰230項，行政強制21項。這251項執法事項看似很多，但主要集中於種子、農藥、獸藥、飼料、農機、動植物檢疫防疫、農產品質量安全等領域。
菜農在農田裏收菜花 武殿森 攝
除了上述執法領域，還有其他一些涉及農村管理的領域也可能會產生執法權力的運用。也就是説，除了農業綜合行政執法外，基層政府、城管、自然資源管理、環境保護等部門也可能對相關農村主體進行執法。例如，此前引發爭議的瀋陽新民拆除農民廣告橫幅一事，是城市管理部門執法；再如，鄉村人居環境整治等領域執法，在一些地方由農業農村部門或者市容市貌管理部門牽頭，由鄉鎮屬地負責實施。
半月談記者：網絡上把農業綜合行政執法隊伍稱作“農管”，您認為這樣的表述是否準確？
趙鵬：從寬泛的意義上來説，我們把城市綜合執法隊伍叫城管，把農業綜合行政執法隊伍叫“農管”未嘗不可。但是，討論問題時，我們要避免一些誤解。特別是，現在涉及農業農村管理的許多執法事項，並不是由農業綜合行政執法部門來乾的，不能簡單歸結為“農管”。
實際上，“農管”的稱呼，反映了社會存在的一種擔憂，即過去“城管”不當執法暴露出的一些問題，會在農業農村執法活動中再現。從現有輿論來看，社會普遍擔心“農管”超越本身職責定位，被用於追求一些法律授權以外的政策目標；也擔心出現執法一刀切、程序不規範、權力濫用等行為。
我認為，這種社會情緒是需要回應的。其中需要高度關注的是，當下農業綜合執法從制度設計初衷而言，固然有其明確、限定的任務範圍。然而，在實際執行過程中仍然有可能出現擴權濫權的現象，也不排除一些地方政府要求其承擔主業以外的、缺乏合法合理根據的任務。
半月談記者：近期一些“涉農執法”事件引發爭議，是否就因為觸碰到了上述擔憂？
趙鵬：這個問題可以從兩個方面來分析。
一方面，在一些具體的執法活動中，部分基層政府及其執法人員在準確認定事實、適用法律方面，在對法治精神的理解方面，確實存在一些值得商榷的地方。執法活動並不是簡單、機械地執行條文，需要同時關注在具體案件中，相關行為是否具有實質的危害性或者危害性的大小。當執法人員發現僵化地執行條文將明顯與公眾樸素的道德期待相悖時，就需要積極運用裁量權，援引諸如過罰相當原則來更為柔性地處理這些案件。畢竟，立法不可能預見到它在未來被適用的所有場景，難免有一些過於寬泛的要求，執法人員有責任在具體案件處理時通過解釋、裁量來“熨平法律的皺褶”。
另一方面，從宏觀來看，需要特別注意防止運動式治理。近年來，政府為了保障糧食安全、推進生態環境保護等，加強了一些領域的執法，這有其必要性。但是，我們也要認識到，一些問題的產生正是由於過去長期怠於治理，相關主體才形成了與法律規則要求不同的預期與行為。對於這些問題的治理，需要把握好節奏，根據具體案件情況，平衡好不同的利益，做好過渡性安排，確保在推進政策目標的同時，將對當事人利益的影響最小化。
半月談記者：“涉農執法”如何才能做到法理結合，既公平公正又不失温度？
趙鵬：我認為關鍵是加強執法的規範化建設，提升執法人員的能力。涉農執法範圍很廣，涉及事項如種子、農藥、動物檢疫、生態環境保護等，對專業性要求較高。而且，涉農執法大量在農村進行，相較於城市居民可以廣泛利用互聯網等手段監督不當執法行為，這些地區的執法可能更容易產生監督不足的問題。因此，我們需要更大氣力推動執法規範化建設，防止濫用權力甚至逐利性執法。
農業農村部等部門已經在推進一些制度建設。更重要的是監督這些制度落實，通過比較嚴格的執法監督去規範執法行為，提升農民對涉農執法隊伍的信心。同時，需要暢通後端的複議和訴訟救濟途徑。糾紛不可避免，一旦產生了爭議，能夠讓農民有一個有效的途徑維護合法權益。最後，要抓住農業綜合執法領域的領導幹部這一關鍵少數，加大對他們的法治思維培訓和督查問責。
執法人員開展農資打假執法監管行動 王陳斌 攝
半月談記者：“涉農執法”中，處罰和強制不是目的，最終是要引導農民等主體更好尊法、守法。對此，您有何建議？
趙鵬：農業綜合行政執法部門的執法活動和其他涉農領域的執法，有助於推進農業生產方式的現代化。這一過程必然涉及引導人口規模巨大的農民改變一些曾經習以為常的行為方式，從而產生某種緊張。這要求，相關執法活動一方面必須妥善把握權力邊界，聚焦於一些具有法律明確授權、現實必要性的管理領域，不無謂折騰基層和農民，為農民提供穩定的預期。另一方面，也需要更好地將處罰和教育、執法與服務結合起來。例如，執法人員在執法過程當中，可以更加充分地向農民説明為什麼要這樣做，這樣執法是為了保護什麼，引導農民更好樹立法治觀念、規則意識。