蘇萊曼尼之死引發的戰爭風險似已歸於平靜，但是，圍繞美國總統是否有權發動戰爭的爭論，正在華盛頓發酵。
當地時間1月9日，美國眾議院以224：194的票數通過了限制特朗普對伊朗動武的決議。佩洛西稱特朗普除掉伊朗革命衞隊將領蘇萊曼尼的決定“具有挑釁性”且“很不合適”，使美國軍人、外交官和其他公民面臨危險。決議聲明，除非國會正式宣戰或者明確批准，否則特朗普不得動對伊朗動武。對此，特朗普反擊稱決議無效，應被廢除。
究竟誰有權力動用地球上最強大的軍事機器去轟炸或是侵略？特朗普，還是佩洛西？
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關於誰有權力代表美國發動戰爭，相信許多讀者印象最深的橋段之一，便是二戰時期美國總統羅斯福在得知珍珠港被偷襲後的反應：當時，盛怒之下的羅斯福沒有喪失理智，下令對日開戰，而是趕赴國會，對兩院議員發表了史上著名的《國恥演説》，要求國會對日宣戰。
珍珠港事變翌日，羅斯福發表“國恥演説”：“我要求國會宣佈：自1941年12月7日星期日日本發動無端的、卑鄙的進攻時起，美國和日本帝國之間已處於戰爭狀態。”
“日本這次沒有正式宣戰，卑鄙的攻擊永遠無法洗脱不光彩的罪名……美國人民必然贏得最後勝利，我們不但要盡力防衞，還要使這種卑鄙的行為再也無法威脅我們……我們將會獲得最後勝利，願上帝保佑！在此，本人僅要求國會宣佈‘參戰’。”
僅以演講的藝術而論，羅斯福的這篇演講足以載入史冊。但是，整個故事更反映出羅斯福高超的政治智慧，以及對美國三權分立的政治結構的深刻理解。
自美國立國之初，深諳權力制衡法則的美國先賢們便在憲法中將戰爭的相關權力分別配屬給總統與國會。根據美國憲法，“總統是合眾國陸海軍總司令”，總統有權委任軍官、統率和指揮武裝力量。但憲法又規定：“國會具有下列權力：籌劃美國國防，對外宣戰，批准戰爭經費……”
一句話，總統是美國軍隊毫無疑問的最高統帥，可以下達命令並調動軍隊。但至於發動戰爭的權力嘛，則理論上在於國會。
美國先賢們的設想是好的：一個擁有強大權力的政府，可以在複雜的政治環境中利用戰爭綁架社會，擴大自己的權力，贏得政治經濟上的利益，哪怕戰爭只是有利於在位的總統個人。因此，他們需要民眾直選產生的國會議員，來限制軍隊最高統帥的戰爭傾向。
羅斯福是政治高手，他的行事方式可以説是三權分立下的典範。但可惜的是，這種近乎理想化的操作方式，註定只是少數。
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羅斯福深知，面對空前的恥辱，國會斷無可能否決對日宣戰的決議。因此，雖然羅斯福的實際政策早已偏向反法西斯陣營，但他硬是等待國會通過授權才放手大幹。如此，不僅可以營造出整個美國同仇敵愾的氣勢，也能使自己在戰爭期間獨攬大權進一步合法化。
可是，別的美國總統可沒有這樣的好運。
自古以來，戰爭雖在政治層面應慎之又慎，但在軍事層面卻講究兵貴神速，這是貫穿人類戰爭史的深刻矛盾。二戰後，核時代的來臨，以及美國成長為世界級的霸權國家，更加劇了這個矛盾。
美國在日本第一次投下原子彈之後，蘇聯也在1949年試爆了第一顆原子彈。自此，伴隨美蘇之間愈演愈烈的冷戰，以及彈道導彈的大發展，核武器競賽成為美蘇各自的頭號安全關切。
無論是美國還是蘇聯，都擔心一旦對方率先使用核導彈發起珍珠港式的突襲，自己如何有效的應對。這是因為，核導彈擁有人類之前所有的兵器都不具備的毀滅性和快速性。在蘇聯的洲際導彈只需不到半個小時就能徹底毀滅華盛頓的現實背景下，再堅持只有國會宣戰後才能反擊的做法，無疑是不符合實際情況的。
美蘇冷戰期間展開瘋狂的導彈競賽，雙方及全世界的頭頂都時刻承受着核武器的“達摩克利斯之劍”。
同時，美蘇雙方為了在全球爭霸，在世界其他地區頻頻進行軍事和武力干預。其中，有些行動早已為外界所知，有些行動則需要高度的保密性。有些行動是國內的強硬派堅決推進的，卻未必能得到國會的通過。
這種情況下，越南戰爭的悲劇，最終上演了。
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上世紀60年代，美國的強硬派對於越南共產黨在東南亞的勝利深感恐慌，生怕由此會引發多米諾骨牌效應。
於是，在美國大眾的懵懂之中，深孚眾望的肯尼迪和繼承其光環的約翰遜接連加大對越南的干預。至1968年，在越南參戰的美軍已經多達50萬人以上——而這，竟是在國會根本沒有對外宣戰的情況下發生的！
50萬大軍在外卻沒有宣戰，已經堪稱國際政治的奇景。但更出奇的是，當時的國會對此無動於衷。時任參議院外事委員會主席威廉·富布賴特1962年甚至表示：“就當下美國外交政策的要求來説，我們給總統的權力還太少，妨礙了他的工作”。
這就是冷戰。法治與監督在意識形態的敵對與恐慌之下被視若無物，華盛頓的政治精英卻集體不作為。當美國大眾醒悟時，美國已經深深陷入越戰泥潭而不能自拔。由此造成的後果，是綿延數代人的精神創傷，毒品的泛濫，以及整個社會的分裂。
越戰給雙方都造成了巨大的社會傷痛，影響深遠。
面對洶湧而起的反戰浪潮，國會終於在1973年通過了具有歷史性意義的“戰爭權力法”。法案對總統近乎不受限制的戰爭權力做了諸多約束，例如：只有在國會宣戰，遭到攻擊，或援救美國公民時，總統才可以派兵投入戰鬥；在美軍投入戰鬥後48小時內，總統必須向國會遞交書面報告；國會隨時可以通過一項不經總統簽署即可生效的兩院共同決議案，以終止美軍的軍事行動，等等。
值得一提的是，這份法案起初被時任總統尼克松否決，但隨後參議院和眾議院均以超過三分之二的絕對多數再次通過，推翻尼克松的否決，使之成為法律。
然而，“戰爭權力法”的初衷雖然美好，但在實踐中卻難以操作。比如，怎麼界定遭到攻擊，怎麼才算是投入戰鬥，在法案中都沒有詳細的規定，再加上對外的軍事行動時常與愛國主義或人道主義掛鈎，這就為總統提供了大量的灰色地帶。
1999年北約空襲南聯盟期間，有人認為克林頓政府違反“戰爭權力法”。2011年奧巴馬政府介入利比亞期間，也有類似指控。但這些指控並沒起到任何作用。2003年的伊拉克戰爭倒是獲得了國會的授權，但小布什政府卻繞過了聯合國安理會，對國際社會和國際法的傷害更甚。
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如今的特朗普，同樣面臨着數十位前任曾經面臨的問題。
從本質上講，這個問題之所以困擾美國上百年，是由於三權分立的政治架構和總統擔負的巨大職責之間的矛盾導致的。作為世界霸主的國家元首，美國總統能掌握一般議員和民眾無法掌握的信息，需要對瞬息萬變的局勢做出反應，這決定了他必須擁有相機行事的見識、膽量和權力。但恰恰是這種權力，導致了總統的戰爭權在實踐中不斷擴大。
因此，眾議院通過的這項法規，與1973年“戰爭權力法”的內核實際完全相同。決議雖然規定，總統不得動用美國軍事力量對伊朗採取行動，除非國會正式宣戰或者明確批准。但也保留了例外，那就是美國面臨“迫在眉睫的攻擊威脅時”。
寫着“開戰權”的飛機在前面疾飛，象徵國會的人在後面苦苦追趕。
但特朗普又有其特殊性。
一來，非建制派出身的特朗普行事乖張，執政以來的許多決定極大地損害了美國的國際地位，空襲伊朗革命衞隊將領蘇萊曼尼的決定更是把美國推到再一次在中東開戰的邊緣。眾議院的這個決議，對於提高白宮對伊決策的透明度，防止特朗普獨斷專行是有一定作用的。
二來，更明顯的是，今年適逢總統大選年，尤其是隨着特朗普與佩洛西二人關係的惡化，國會兩黨之間也早已勢如水火。對民主黨來説，特朗普的魯莽決定引起的公眾憤怒肉眼可見，借限制總統動武權力之機來渲染特朗普的不靠譜，實在是件一本萬利的事情。
最後需要強調的是，這份決議的法律效力是存在爭議的，特朗普並沒有義務去必須遵守，它只能算是國會的一種政治姿態。即便如此，特朗普對於限權的想法也一如此前的許多美國總統一樣，要求國會廢除這份決議。
但話又説回來，即便不廢除又能怎樣呢？美國的歷史早已表明，民眾看重的是打贏，而非是否正義。
（文中圖片GJ、網絡綜合）
撰稿楊一帆
編輯王若弦