□中國城市發展中心學術委秘書長、研究員馮奎
我國的城市羣已經得到很大的發展。19個城市羣土地面積合計約236萬平方公里，佔全國的24.5%，常住人口占比約78.5%，GDP約為85%。就人口或面積來説，京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區雙城經濟圈等已具備世界級的規模。
在構建新發展格局的過程中，如何推動城市羣由大變強、由強變優？使“大塊頭”變成強勁的動力源，成為重要的目標方向。
增強問題意識，以查找問題、解決問題為主線，這是推動城市羣發展的有效路徑。
如何實現目標？我認為核心是要增強問題意識。並不是説不要再去討論城市羣的意義如何重大，這方面當然還可以深入研究，特別有必要結合新發展格局，去進一步研究城市羣、都市圈在發展新格局當中的現實意義與長遠價值。但城市羣的政策地位已經確立，更多的時間與精力，還是要討論城市羣面臨的現實問題以及城市羣高質量發展的行動方案。城市羣、都市圈近年來發展很快，羣內羣外、圈內圈外、羣圈之間都存在不少“痛點”“堵點”，如果不將這些問題解決，僅僅停留在“一羣城市”“一圈城市”這樣的空間形式，停留在規劃中的各種理想效果，實際上就難以發揮它們在構建發展新格局中的作用，難以將“潛能”變成真正強大的動力源。因此，增強問題意識，以查找問題、解決問題為主線，這是推動城市羣發展的有效路徑。
城市羣發展程度差異很大，不同類型、不同發展階段的城市羣都有自身遇到的突出問題。主要發達城市羣遇到了資源與環境的“天花板”，表現在經濟與人口集聚的規模巨大，而生態環境承載力不足。還有一部分城市羣面臨着“空間泛化”的問題，這些城市羣是多個省幾十座城市拼連在一起，現在需要定目標、找抓手。西部地區還有一些城市羣，戰略意義十分突出，但城市羣如何成長是嚴峻挑戰。比如這些城市羣中，有的核心城市的人口都已開始流失，未來如何走出一條新的發展之路？整體上看，“天花板效應”“空間泛化”和“先天不足”是比較有代表性的問題。
對中心城市和城市羣的評價和評估工作剛剛起步，對城市羣高質量發展引領不足。
具體到城市羣的空間結構來看，中心城市的輻射與帶動作用不強，中小城市質量不高，城市體系往往存在較多問題。有的中心城市自身弱小，缺乏“領頭羊”的能力與實力。部分中小城市仍處於被“虹吸”之中，優質教育、醫療等公共服務資源配置不足，基礎設施水平差距較大，人才等要素進一步流失的現象嚴重。城市體系中“頭重腳輕腹中空”、“一條腿粗，一條腿細”、“小馬拉大車”等情況十分普遍。
城市羣的存量規模巨大，但要素充分流動還沒有實現，因此“流量”方面遇到瓶頸制約。城市羣內外存在不少行政壁壘，勞動力、土地、技術、數據等要素的市場化配置水平不高，流動性不足。最近，部分城市羣推進“同城化落户”，有的省全面放開省內城市落户限制等等，但整體看，勞動力要素充分自由流動尚未實現。城市羣是人口與經濟活動的密集之地，土地資源如何配置也有巨大的優化空間。創新要素在城市羣內加速流動，但在平台、儀器、設備共享共用等等方面，掣肘因素大量存在。
城市羣涉及的各個領域，進展程度並不相同。在其關鍵與先導領域如交通、生態、產業等，由於沒有完善的成本與收益共擔共享機制，在深入推進中都還面臨具體困難。例如，現在城市羣與都市圈內不少城市對軌道交通開發有極大興趣，難點是軌道交通的成本問題誰來承擔？怎麼承擔？都需要具體可行的方案。“飛地經濟”的利益分享機制尚不完善，生態建設跨區域補償的市場機制高度依賴地方的談判能力，生態產品的價值實現路徑需探索。
中心城市和城市羣治理的架構不健全，治理運行不穩定，治理中的韌性能力明顯不足。國家和省級層面相關政策與機構存在缺位現象。核心平台和區域爭奪激烈，管理體制調整頻繁。城市羣治理體制機制韌性不強，在疫情等重大緊急事件中暴露出明顯短板。
與具有明顯邊界的行政性空間相比，城市羣等新型空間，在規劃、建設和治理上可依、可守的法律規章還不完備。現行的城市規劃遵守法定程序，即每個城市制訂城市總體規劃後，開始制訂各地塊的控制性詳細規劃，對土地使用性質、配套公共設施等剛性指標做出限制性規定。規劃部門談到：他們在為自己“設套”之後，再試圖“解套”去推進城市羣內外合作，不僅嚴重影響合作效率，還導致一些本來可以合作的項目無規可依，因而無法進行。行政區構成審批的對象主體，而城市羣與都市圈等經濟區還不是合格的對象主體。
對中心城市和城市羣的評價和評估工作剛剛起步，對城市羣高質量發展引領不足。城市羣的評價評估指標體系，主要還是照搬城市指標體系，缺少考慮城市間的聯繫與協同水平。此外，還有一個問題就是 ，東部的城市羣起步早些，經濟總量與人口集聚等指標更領先，而中西部的城市羣與東部的城市羣承擔的功能、發展的階段並不相同，因此就需要個性化的評價指標來起到引領與約束的作用。這些問題涉及城市羣的功能定位、規劃佈局、發展路徑、治理體系、評價標準等各個方面。
構建新發展格局需要城市羣強起來、活起來
討論這些問題時，我們並不否認城市羣已取得的巨大成就。同時，討論這些問題，並不是盲目崇拜國際上的城市羣，無端貶抑中國的城市羣。世界上沒有哪個城市羣是完美的，歐美日韓的有些城市羣也面臨着原有治理體系效率弱化、新的治理體系乏力等一系列問題。在放大行政治理效能等某些方面，中國的城市羣反而提供了可資借鑑之處。
近年來，有關部門和地方在推動城市羣發展上做了大量卓有成效的工作。之所以存在許多問題，主要是跟城市羣發展的特定階段有關。這些問題的存在，説明中國正從邊界清晰的行政區經濟走向充滿彈性與活力的新區域經濟，未來的前景無疑是美好與值得期待的。
上面列舉的問題以及其他一些問題，猶如一塊又一塊大石頭。找到問題並解決問題，就是搬掉一個又一個大石頭，就能夠將城市羣這個動力源的“泉眼”掘通，能讓城市羣藴藏的巨大活力和動力得到釋放。
總結一下，構建新發展格局需要城市羣強起來、活起來。要實現這個目標任務，城市羣自身需要功能提升、結構優化、治理創新、改革突破。由此，針對城市羣進行的制度創新，將成為“十四五”和更長時間內國家改革發展的重點與亮點。
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