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從城市規劃到區域規劃，從區域規劃到國土空間規劃，發達國家走過了相似的空間規劃歷程。
我國在20世紀90年代原國家計劃委員會組織開展的各級“國土規劃”以國土資源開發和整治為主，確定國土開發的地域總體格局和重點地區，以及國土整治和保護的具體任務，對我國國土空間格局的形成發揮了重要作用。
2010年國家發展和改革委員會組織開展的全國和省級“主體功能區規劃”以國土功能開發為主，將陸域和海洋分別劃分優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區並制定差別化的政策，適應了我國當時快速工業化和城市化的特點。但受到多規重疊、矛盾突出和協調不夠等因素的影響，主體功能區規劃的作用未能得到應用的發揮。
2018年自然資源部的成立、2019年發佈《中共中央國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》的發佈和《土地管理法》的修編，明確將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，建立統一的國土空間規劃體系，標誌着我國的空間規劃走入了新時代。
編制首個國家國土空間規劃綱要是當前的重要任務。與國家政治體制相關，目前面積兩萬平方公里以上的發達國家中有9個國家編制並實施國家空間規劃，包括東亞的日本和韓國，中歐的德國、瑞士和奧地利，西歐的荷蘭和英國，以及北歐的丹麥、芬蘭和挪威。其中北歐國家編制的國家規劃指南或英國編制國家政策框架發揮類似國家空間規劃的作用，一併納入國家空間規劃分析框架。
本文以九個發達國家的最新版國家規劃為對象，分析規劃編制的目標、內容和實施保障措施，總結規劃的特點，並立足我國國情提出建議，以期為全國國土空間規劃綱要的編制提供參考。
國家國土空間規劃的定位
國土空間規劃根植於各國的文化和國情，缺少統一規範的定義。國家國土空間規劃的定位主要與各國國土空間規劃的內涵和國家規劃體系有關。
國土空間規劃的含義
國土空間規劃的含義具有地域性和動態性特點。地域方面，歐洲多稱“空間規劃”，東亞多稱“國土規劃”。但是作為空間規劃的範疇，規劃具有基本內涵的一致性，即可持續發展的綜合性和空間性規劃。東亞的國土規劃更具有國土綜合政策的屬性，空間政策作為綜合政策的內容。歐洲的空間規劃更注重空間的屬性，體現空間導向的相關政策。
時間方面，空間規劃作為促進國土空間可持續發展的手段，有自身形成、發展和轉化的週期和規律。針對不同時代的空間問題具有不同的內涵，也有不同的名稱。比如日本國土規劃經歷了“二戰”後快速發展期的“國土綜合開發規劃”和後工業化時期的“國土形成規劃”兩個階段。
在國家規劃體系中明確定位
國家空間規劃最為空間規劃體系的頂層規劃，發揮綜合性、戰略性和引領性等作用，其內容定位需要考慮了相關規劃的關係。
一是縱向上從規劃各層級看，向上與國際相關政策、規劃的關係，向下與區域地方規劃的關係。比如中歐、北歐和荷蘭國家規劃都強調落實《歐盟2020》和《歐盟國土議程》等歐盟尺度空間政策。瑞士和奧地利空間規劃還強調了與歐盟的《阿爾卑斯山區域規劃》及《多瑙河區域規劃》的銜接。
二是橫向上與相關部門規劃的關係。空間規劃規劃具有綜合性，是具有空間意義規劃的總綱，具體的實施離不開相關規劃的協調。日本國土形成規劃的實施措施中明確與國土利用規劃的協作。荷蘭規劃的實施部分首先確定與相關規劃願景的關係。
明確國家空間規劃目標
空間發展存在的挑戰
空間規劃所面臨的問題與時代、地域和發展狀況息息相關。下表表明，發達國家空間規劃面臨的主要問題主要集中在以下方面：
一是人口數量和年齡結構的變化帶來的資源問題和空間格局變化。
二是全球經濟競爭帶來的國家競爭力或經濟持續增長問題，在營商環境和集聚政策等方面提出要求，需要空間規劃提供有效支撐。
三是交通基礎設施老化、不足以及與縣域規劃相互協調問題，直接影響國土空間格局。
四是氣候變化與能源革命帶來的空間供給和環境問題，是促進可持續發展的重要內容。
五是土地、水和海洋資源的利用方面，如何統籌資源節約、高效和環境保護，實現資源可持續利用問題。
六是景觀和自然保護方面，如何落實各種國際公約和國家政策，保護有價值的歷史文化、自然資產以及生物多樣性等。
七是在面積比較大的國家，如何實現區域協調和統籌發展。
八是如何適應數字化革命帶來的各種空間的變化以及給規劃管理帶來的影響。
九是如何制定規劃政策建設高質量的安全健康宜居社區以及將設計融入規劃，以提高生活質量。
十是如何通過簡化審批流程，採用數字化工具等方式提高規劃管理的效率。
空間規劃的目標
實現可持續的空間發展是各國空間規劃的共同目標。由於各國國情不同，具體的目標構成和重點有所差異，但都具備三個核心目標，即是加強發展、可持續利用、空間秩序。
一是發展。與跨世紀時期的全球經濟競爭加劇、全球經濟不振的經濟發展特點有關，各國均把提高國際經濟競爭力作為首要目標，並從不同角度提出促進競爭力發展的戰略。
二是可持續利用。日本的安全國土強調自然災害和受害最小化，德國可持續強調節約資源，保護生態和景觀，適應氣候變化，促進社會經濟的空間要求與生態功能協調一致等。英國則強調綠化帶的保護。荷蘭強調環境質量、水安全、文化和自然、生態保護等。
三是空間秩序，包括國內區域協調，國際空間開放。比如日本和韓國都把開放國土作為目標，瑞士、荷蘭提出在全球範圍內尋找適宜的發展空間，丹麥提出在全球範圍內的平衡發展。也有的國家將交通基礎設施建設作為獨立的空間規劃目標，比如荷蘭。
提出空間發展戰略和措施
空間規劃是而二戰後伴隨經濟快速發展而產生的，從促進空間均衡發展到可持續空間發展，空間規劃的內容涉及到經濟、社會、生態和景觀保護等多個方面。國家級規劃具有戰略性的政策屬性，主要的空間戰略和措施如下：
優化城市結構，提升經濟競爭力
提升經濟競爭力的空間政策主要包括合理的都市區結構、空間經濟結構、營商環境和創新環境培育，交通等公共服務和基礎設施配套等。比如德國規劃明確提出提升競爭力的四個措施包括 繼續發展大都會區、 加強區域之間的合作和聯網、支持具有特殊結構行動需求地區的發展和 確保基礎設施的連接和機動性。
促進交通基礎設施建設，提高可達性
交通、通信和能源等基礎設施即是空間發展的內容，也是空間發展的保障。荷蘭全國規劃名稱就是“基礎設施和空間結構願景”。日本全國規劃的九個政策領域有兩條涉及基礎設施。韓國全國規劃提出六大戰略，第四條是構建綠色交通和國土信息綜合網絡。丹麥國家規劃指南中提出地方規劃執行的7個領域內容，其中第三條是能源供應、交通基礎設施建設和環境設施。芬蘭國家土地利用指南包括5個領域，第二條是如何實現高效的交通運輸系統。
提高公共服務均等化，改善城鄉生活質量
空間規劃從產生開始，就都把滿足所有人的生活福祉作為目標。後來伴隨社會經濟條件的變化做不同方案的選擇。生活質量的空間政策包括公共服務的均等化、交通便捷性、健康社區、安全社區、綠色社區等多個方面。日本國土規劃明確提出幫助實現一個能使人民在當前及未來都能過上安心富裕生活的經濟社會，不僅指城市生活質量，也包括鄉村生活質量。
統籌國土資源的利用和保護，促進可持續發展
與以土地資源類利用為主的土地利用規劃不同，國家空間規劃是對自然及社會經濟資源綜合利用實現以空間可持續發展的公共政策。
從自然資源看，土地資源的有限性（數量、質量和生態）、水資源有效和安全利用（數量、質量和生態等）、能源的開發、森林資源的保護、防災減災以及氣候變化產生的影響等都是重要方面，水資源對可持續發展尤為重要。
荷蘭國家規劃的13個國家利益包括水安全和淡水供應，並在規劃設施中強調將水務納入所有空間規劃，開展水系統分析，綜合考慮水量、淡水供養、水質、水災等。
德國國家規劃將氣候變化和能源革命作為四個理念之一併把對水資源短缺和防洪作為氣候變化的重要內容。
奧地利國家規劃將氣候變化和水供給作為重要挑戰。
日本國土規劃將維護或恢復健康水循環作為國土資源策略的內容。
防治自然災害與積極適應全球氣候變化
與各國地理位置有關和災害程度有關，防災和減災在日本規劃中一直作為重點內容。應對氣候變成為各國規劃的重要內容。如德國全國規劃將“氣候變化和能源革命”作為四個目標之一，提出氣候變化的特徵、其可能的影響以及減緩和應對措施是空間規劃的一項永久性和動態性任務，具有顯著的區域和地方條件特徵並涉及所有空間。並在下列重點領域提出行動措施：防洪、海岸保護、山區的保護、高温後果的防護、應對水資源短缺、保護和改善自然界的固碳潛力、旅遊區中與氣候有關的變化、動植物棲息地中與氣候有關的變化、節能的和減少交通流量的居民點結構等。
保護自然和文化景觀，維護空間多樣性
《歐洲景觀公約》對歐洲各國規劃產生影響。如德國全國規劃明確提出塑造文化景觀，謹慎開發具有鮮明特色的多樣化的文化景觀和文化和自然遺蹟，平衡保留區域價值與新的利用和設計要求之間的關係。
都市圈外地區的土地利用，如可再生能源、資源開採、網絡擴建、垃圾填埋場以及其他技術設施應該融入文化景觀。並提出建立保護和發展不同文化景觀和特殊文化景觀區域的地區範例，以及支持文化景觀發展的國際和跨學科方法和措施。
東亞日本全國規劃也將“環境保護及景觀形成策略”作為九個領域基本政策之一。
以分區落實空間政策，倡導空間導向的規劃方法
空間類型的劃分制定空間政策實現空間目標的基礎。空間類型的劃分具有目標導向型。發達國家空間規劃分為三種類型：
一是按地域相接的原則劃分的類型，具有不重複性，如荷蘭國家規劃將全國分為西北區、西南三級州、北部、南部、東部、烏特勒支、布蘭班特和林堡北海及海岸、加勒比荷蘭和加勒比海專屬經濟區等9個區，提出具體的規劃任務和重要項目。
二是按功能等級劃分的類型，具有序列性，比如德國的大都市密集區、大都市臨近地區、一般地區和過度地區。
三是結合地域和功能劃分類型區，屬於綜合分區，比如瑞士國家規劃將全國劃分為大城市、中小城市和阿爾卑斯山三個類型十二個空間，分別提出相應的戰略發展方向。
改進空間規劃管理，完善空間規劃制度
有些國家空間規劃涉及規劃管理改革的方向和趨勢。總體上，一是整合相關內容，優化相關的關係，提高規劃針對性。二是簡化程序提高管理效率。三是充分發揮信息技術的作用，統一相關數據，提高規劃管理水平。
繪製空間規劃政策地圖，引導空間規劃實施
作為空間性的國家規劃，多個國家將規劃政策落實到空間底圖上。如瑞士的三個發展戰略落實到城鄉多中心網絡、提高居住區和景觀區價值、交通能源和空間發展協調三張地圖上。荷蘭規劃確定一個總體空間目標、十三個國家利益和九個區域任務都有相應的空間圖表達。荷蘭是九個國家中唯一把全國空間結構畫在一張圖上的國家。
制定空間規劃的實施措施
戰略性為主的國家空間規劃具有較強的指導性，實施措施以具體的相關規劃、資金手段，以及開展實施監測評估為主。
相關規劃落實國家規劃的政策型框架
如日本國家規劃明確與國土利用規劃的落實。同時要求編制廣域地方規劃，推進具有地方特色和地方戰略性的國土形成，實現國家目標。荷蘭規劃實施中明確與相關規劃尤其是水資源規劃、住房規劃等的協調關係。
以投資政策落實重要任務或促進區域協調
如韓國規劃執行中強調資金保障。首先是擴大地區開發預算自主並強化開發績效管理，其次是多樣化籌措財政資金，包括改善地方自治團體的地方債券發行制度，提高地方自治團體的基礎設施財政能力，擴大外資參與國土開發事業，以及利用土地銀行。其三是明確資金來源分配原則。荷蘭規劃對基礎設施投資做出明確的安排基礎設施資金安排。
採用法律法規和行政協議等方式實施規劃
比如德國在聯邦規劃中提出通過法規和規劃手段的具體化減少土地的佔用，採礦立法中加入空間規劃條款等要求。荷蘭國家規劃為十三個國家利益中的每一個任務提出了行政協議的要求。
採用科技手段支撐規劃實施
荷蘭規劃實施中重視科技手段的運用。比如土地高效利用中，提出土地利用相關環境影響的方法、與地方政府一起制定相關知識手冊等。德國在土地可持續利用中提出 通過將互聯網通信、地理信息系統和監測系統進行聯繫，改善溝通和參與；建立空間規劃和空間規劃審查程序的中央互聯網平台；支持文化景觀發展的國際和跨學科方法和措施；制定跨國的海洋空間規劃方法。
開展規劃的監測與實施評估
重視規劃的全生命週期管理
日本規劃提出對規劃的編制、實施和評價流程進行高效的管理，應探索包括大數據在內的多類型數據，充分運用地理空間信息技術實施規劃監測。荷蘭規劃要求環境評估機構與流通政策知識研究所合作，將現有的空間規劃政策文件每兩年一次的監測轉換為兩年一次的基礎設施和空間監測。
國家空間規劃的特點和建議
強調國家利益並因政治體制而不同
以上九個國家均是分權國家，國家空間規劃的內容以國家利益為邊界。
在北歐三國，中央政府不編制獨立的國家規劃，直接依規劃法編制地方規劃中落實各項國家利益的具體要求，主要內容包括資源、能源、環境、交通等公共利益領域。
英國動態更新《國家空間政策框架》以指導地方制定規劃政策，內容包括提升競爭力、加強基礎設施和現代通信設施、合理開採資源和節約利用資源、保護生態環境和遺產、重視規劃設計等。
荷蘭規劃明確提出13個國家利益。瑞士全國規劃中提出三種戰略，通過三級政府合作實施，規劃中明確，各級政府在三方合作中為實現理想的空間發展所做出的貢獻。
體現以人為本的規劃理念
與服務型政府和空間治理的理念相一致，各國規劃從不同方面體現了“以人為本”的理念。
德國空間規劃一直將確保公共服務均等化作為規劃的重要目標，並採用中心地體系，加強各級區域建設和確保可達性實現。
荷蘭國家規劃在“改善交通可達性並保障空間供給”中提出中央政府以用户（包括乘客和託運人）為中心，致力於出台智能投資、創新和維護的政策組合，與地方政府合作建立一個穩健而連貫的移動系統。
日本國土規劃目的明確是幫助實現一個能使人民在當前及未來都能過上安心富裕生活的經濟社會。
重視大都市和基礎設施更新的存量規劃
九個發達國家城市化水平都比高，經濟發展均處在後工業化時期，一些國傢俱有人口減少的趨勢，因此，存量空間的利用非常重要。
比如日本全國規劃提出九個領域政策的基本方向，在交通體系、信息通信體系以及能源基礎設施相關政策（第4條）之外，單獨提出國土基礎設施存量的相關基本策略，包括國土基礎設施戰略性維護和有效利用（第5條）。在地域整備措施中將大都市更新政策作為重要內容。
荷蘭全國規劃十三個國家利益中，第六是更好地利用現有交通移動系統的容量，第七是通過對交通移動系統的良好的管理和維護保障國家基礎設施運行。英國國家空間政策框架包括13個領域規劃政策，其中第九條是推動交通可持續發展，第十條是支持高質量的通信發展。
具有各國國情特點的全球本土化特徵
各國空間規劃都從本國國情出發，體現出鮮明的國家特點。
比如荷蘭是低地國家，三分之一的土地在海平面以下，水資源利用在國家空間規劃中尤為重要。規劃將水安全和淡水供應作為國家利益之一。在責任與監管中獨立設置水務問題，要求將水務納入所有空間政策中，考慮水資源與有關政策的相互影響的關係。並將國家規劃納入“水務管理協議”框架中。
日本規劃則強調防災減災策略，包括合理的措施組合並有效推進實施、大力推進城市防災減災對策、實現安全的農山漁村、基於功能及網絡的冗餘性和替代性構築韌性國土和強化“自助、共助、公助。
德國規劃則一直以採用中心地理論推進公共服務均等化而著稱。瑞士有良好的自然和人文景觀，規劃特點是注重品質生活的提升，提出的第一個規劃戰略就是提升居住區和景觀區的品質。
中國國土空間規劃綱要的建議
我國與這九個國家的政治經濟體制、地域面積和人口、經濟發展階段、國家空間規劃定位等不相同，但相同的是從空間維度制定實現可持續發展的綜合性政策工具。對我國國土空間規劃綱要的建議如下：
一是落實十九大以來的系列精神，根據預期的國土空間問題，凝聚國土空間目標，如競爭力、質量、協調、綠色和開放等。
第二是制定國土空間政策。首先是國土空間開發政策，包括如何創造良好的營商環境促進都市圈、創新城市發展等。其次是國土空間保護政策，包括與相關國際公約相協調，與國家自然保護地體系政策相連接等。其三是因地制宜的差別化國土空間政策。包括針對不同主體功能空間制定相應的政策。其四是突破各種空間障礙，暢通空間的國土協調政策，包括跨行政邊界協調、行政區與區域的協調、跨區域協調、跨境協調等。其五是國土空間開放政策，包括國際港、貿易區、邊境城市等政策。
第三是繪製系列國土空間政策圖，比如全國國土空間規劃一張圖，作為規劃的説明和補充，構成全國國土空間規劃綱要的重要組成部分。
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