城鄉建設用地增減掛鈎背景下的撤村並居研究

摘 要：實踐表明, 大多數撤村並居是地方政府為了解決城市建設用地緊缺, 而在城鄉建設用地增減掛鈎政策下推行的土地治理運動。這種撤村並居不符合大多數農村經濟發展的實際, 沒有充分尊重農民的意願, 侵害了農村的土地發展權利益, 是土地驅動型的扭曲的城市化。應當將經濟發展視為推進撤村並居的內在驅動力, 清晰的權利界定與完善的法律規定是規範撤村並居的主要保障。

我國是一個人口眾多、土地資源稀缺的國家, 人地關係非常緊張。工業化的推進、城市化的擴張對土地的需求越來越大, 耕地保護戰略的實施必須堅守18億畝紅線, 這導致了需求的缺口愈加明顯。為了緩解用地緊張的局面, 國務院於2004年頒佈了《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》, 提出“城鄉建設用地增減掛鈎”試點, 期望通過“增減掛鈎”, 節約農村集體建設用地, 以用於發展小城鎮和縣域經濟。為了進一步加強和規範城鄉建設用地增減掛鈎試點工作, 國土資源部於2008年制定了《城鄉建設用地增減掛鈎試點管理辦法》, 確保實現耕地有效面積的增加和農村集體建設用地的節約利用, 促進城鄉用地佈局的優化。

城鄉建設用地增減掛鈎的試點工作, 緩解了土地對工業化推進和城市化發展的制約, 激發了地方政府開展土地整治的積極性, 催生了農民集中居住、撤村並居、農民上樓、農村社區化、農村新安居工程等名目繁多的政策實踐, 這些政策的實施固然取得了一定的成績, 比如推進了城鎮化的發展、改善了農民的居住條件、緩解了工業用地的緊張局面, 是農民和基層政府遵循經濟和社會規律的理性選擇[1];但也暴露了諸多的問題, 比如造成了農村集體經濟資產的流失、違背了農民的意願、侵害了農民的財產權益、增加了農業生產的不便利性、成為了地方政府以地生財的新途徑[2];體現了城市化進程中權力的失控和濫用, 是人為地、生硬地進行的一次“拔苗助長式”的村落變遷, 這種扭曲的城市化思維勢必會擾亂農村正常的社會秩序, 應當給予叫停[3]。

本文首先對撤村並居的代表性地方實踐進行總體概覽, 接着對地方政府推進撤村並居的原因展開剖析, 然後梳理推進撤村並居所需要考慮的關鍵性問題, 最後簡要提出針對性建議。

盤活存量農村集體建設用地, 解決城市化發展和工業化推進的用地不足, 促進農民集中居住, 是“城鄉建設用地增減掛鈎”的主要目標。各地因經濟發展水平、政府實施能力、農民土地權屬意識等差異, 在推進撤村並居方面顯現出鮮明的地方特色, 主要表現為以下代表性地方實踐。

工業化的高速發展, 增加了農民的非農就業機會, 農村勞動力紛紛離開農村到工廠或城市打工或經商。持續的外遷行為導致了農村人口數量的絕對減少、變成了“空心村”。針對這種情況, 大約在2001年前後, 蘇州、無錫等蘇南地區的富裕鄉鎮的基層政府, 嘗試着撤併人口數目較少的自然村, 集中到人口大村, 或者集中建設公寓型農民小區。這種居民向社區集中的做法, 極大地改善了農村的居住環境, 提高了農村的投資效率, 提高了農村的公共服務水平, 是遵循經濟發展規律的務實舉措[4];符合村莊演化和發展的規律。即隨着工業化和城市化的發展, 村莊的數量會減少, 生活和生產在村莊中的人口數量會大幅度下降[5]。

然而, 這種符合蘇南經濟發展實際的地方實踐卻在無意間升級為江蘇省的全局性做法。2003年7月, 江蘇省委召開十屆五次全會, 提出“率先全面建成小康社會、率先基本實現現代化”的戰略構想, 決定到2010年左右, 全面建成更高水平的小康社會, 到2020年左右總體上基本實現現代化。這直接導致了該省城市化步伐的加快, 使得工業用地倍顯緊張。隨後, 各地逐步推進“工業向園區集中、農民向城市集中、居住向社區集中”的步伐, 將土地整理後的多餘農村集體建設用地直接用於工業建設。社會主義新農村建設任務的提出, 更是加快了集中的步伐。尤其是2006年2月, 江蘇省建設廳制定了“全省村鎮佈局規劃編制”規劃, 提出了在未來20年至25年內, 將全省的約25萬個自然村逐步撤併為4萬多個規劃居住點。至此, 農民集中居住成為了各地區推進社會主義新農村建設的主要導向, 着眼於土地資源和公共投資的集約利用。比如, 無錫市將農村集中居住納為“農村基本現代化重點工作”的考核目標, 計劃從2005年初到2007年底, 用三年時間撤併2165個自然村。南通市於2005年底專門召開農村居住規劃工作會議, 確定農村集中居住區規劃, 力爭用20年分三個階段完成農民集中居住。宿遷市政府於2006年4月頒佈了《關於推進農村集中居住點及康居示範村創建工作的實施意見》, 明確提出爭取用10至20年或更長一段時間, 將全市現有的12028個自然村逐步遷併為2566個農民集中居住點[6]。

由此可見, 本應該由經濟發展推動的農民集中居住的村莊演變, 逐漸成為了政府着力推進的“時間表”工程, 其基本目標就是將節約出來的農村集體建設用地直接用於工業建設和城市化發展, 以此解決基層政府的用地飢渴, 農民集中居住成為了緩解用地指標緊缺的途徑。

既有的觀念認為, 工業化和城市化是現代化的鮮明屬性, 現代化建設就是逐漸減少農村的數量和降低農村的人口, 加快推進城鎮化和城市化發展。城鎮化的發展, 能夠克服農村分散帶來的公共服務的短缺, 有利於促進公共服務的均等化, 打破城鄉二元結構;能夠節約利用農村的生產要素, 有利於擴大合作經濟組織的輻射範圍, 統一規劃特色產業園區。在這種理念的指導下, 地方政府紛紛“積聚式”地推進農村社區化建設, 以就地城鎮化的方式開闢了富有特色的城鎮化道路。

為了解決農村公共服務的短缺以及促進農村經濟的繁榮發展, 2007年, 諸城市政府率先全面推行農村社區化建設, 試圖通過政府主導、多方參與促進農村社區化服務與建設, 以此形成城鄉經濟社會一體化發展的格局。主要做法就是將全市1257個村莊規劃為208個農村社區, 在每個社區設立服務中心, 然後將社區服務中心2公里半徑範圍內的幾個村莊和單位規劃建設為一個社區, 實現農村的公共服務、經濟、政治、文化、組織、居住形態等在社區範圍內的統籌推進, 從而促進農村各項事業的集約式發展和加快新農村建設。2008年5月, 諸城市政府又制定了《諸城市鼓勵支持農民居住向社區中心村融合聚集的暫行辦法》, 鼓勵支持農民居住向社區中心村融合聚集, 這進一步強化了社區中心村規劃建設。為了加快推進新的農村社會生活共同體、探索特色的農村城鎮化道路, 2009年4月, 諸城市委發佈了《關於推進農村社區化發展的意見》, 明確要求社區中心村周邊村莊羣眾向中心村聚集融合[7]。正是政府的全面和強行推進, 諸城市成為了整建制推行農村社區化地先行者, 成為了諸多地區仿效的對象。

政策制定者始終認為, 傳統的農民住房觀念和生活方式, 不符合現代文明新生活, 不利於社會主義新農村建設。為了促進農民生活方式改變, 有必要加快村莊改造步伐, 改善村容村貌, 從而加快和改善農村民生, 進而推進社會主義新農村建設。

2009年12月, 河北省政府制定了《關於大力推進新居民建設示範工程加快社會主義新農村建設的實施意見》, 在全省範圍內啓動了“農村新居民千村示範工程”, 強調要堅持政府引導、農民主體、社會參與, 以新規劃為引導, 積極推進農村新居民建設。確定了到2012年完成全省15%左右的行政村完成新居民建設改造任務的工作目標, 要求省、市、縣三級層層抓點, 樹立樣板, 搞好示範帶動, 力爭到2012年全省建成7500個不同類型、各具特色、標準較高、具有廣泛代表性的新居民建設示範村, 引導和帶動全省新農村建設深入紮實開展。

總之, 為了實現城鄉建設用地增減掛鈎, 解決土地對工業化和城市化的制約, 全國各地開展了不同名目的農民集中居住工作, 比如, 天津華明鎮試點的宅基地換房工作, 成都、重慶開展的土地指標交易試驗, 這些工作都有一個基本的共同點, 這就是通過土地整理、盤活存量農村集體建設用地, 通過增減掛鈎, 突破經濟社會發展的土地制約性。

撤村並居作為地方政府熱衷的目標, 正如火如荼地在各地推進。儘管引發了諸多矛盾、備受指責, 但地方政府仍然樂此不疲。因而, 剖析地方政府推進撤村並居的原因, 有利於全面認識撤村並居的發生機制, 為規範撤村並居的推進提供啓示。

為了保障糧食安全, 我國實行了最嚴格的耕地保護制度, 禁止將農用地尤其是基本農田轉為非農用地;然而, 工業化的發展、城市化的推進, 使得土地供給與需求缺口異常突出。土地增減掛鈎政策的實施, 為解決該缺口提供了踐行途徑。所以, 很多地方政府為了置換出建設用地指標, 以增減掛鈎為突破口, 以換取非農用地為目的, 大張旗鼓地展開了農村土地整理, 將置換出來的土地直接用於工業化或城市化;至於農民的集中居住, 則是緩解用地缺口的途徑而不是目的, 也就是説, 為了解決用地缺口地方政府不得不給農民提供集中居住的場所, 即農村集中居中服務於獲取非農建設用地, 農村集中居中是弱化用地指標約束的手段, 這顯然違背了農村變遷的基本規律, 是本末倒置的體現。同時, 通過增減掛鈎所復墾的耕地肥力大都不如被置換的耕地的肥力高, 這客觀上會對糧食安全帶來不利影響, 不利於農業的安全生產。

土地財政作為地方政府發展經濟的工具, 其本質是一種依靠透支社會的未來收益, 謀取眼前發展的發展方式。就地方政府收益而言, 藉助於土地財政, 一方面可以獲得與土地相關的税收, 其中房地產税和建築税佔地方税收收入的百分之三四十;另一方面可以獲得與土地相關的非税收收入, 其中土地出讓金佔地方財政預算內收入的百分之四五十[8]。由此可見, 對地方政府而言, 藉助城鄉建設用地增減掛鈎政策, 盤活存量建設用地是獲得鉅額收益的有效途徑, 這也成為了地方政府積極推動土地整理、推進農村撤村並居的主要動力機制。更富有誘惑的是, 地方政府通過徵收和存儲土地, 可以向銀行抵押融資, 即藉助於土地金融可以為地方政府募集工業化、城市化所需的資金。

現代化思維導致了人們對城市化的熱衷, 普遍認為現代化的過程就是摒棄農村、積極提高城市化水平的過程。然而, 我國作為典型的城鄉分離國家, 城市與農村有着不同的福利體系, 農村的公共服務水平大大落後於城市的公共服務水平;而地方政府又熱衷於高樓林立、道路暢通的城市化景象。同時, 農村集體建設用地的所有權主體虛置, 土地財產的保護能力較為弱化, 這給地方政府推行城市化提供了條件, 於是紛紛通過撤村並居來擴大城市化的規模。殊不知, 當前我國的城市化是一種土地城市化而不是人口城市化, 廣大農村人口並沒有在土地城市化進程中改善福利, 農民、農村、農業利益的受損倒是成為了這種扭曲的城市化的必然結果。社會主義新農村的建設, 更是為地方政府開展撤村並居提供了契機, 不顧及農村發展的實際、不理會農民利益的訴求、不考慮農業生產的條件, 通過土地整理推行破壞農業生產、損害農民利益、危及農村秩序的城鎮化和城市化, 這種城鎮化或城市化並沒有縮小城鄉間的差距、促進城鄉統籌。

撤村並居不僅僅是農村土地整理的問題, 涉及的範圍廣泛, 是複雜的系統工程。需要樹立頂層設計的理念, 充分考慮撤村並居中的關鍵性問題。

撤村並居作為生產關係的調整, 是制度變遷的主要體現。撤村並居改變了農民既有的生活方式, 但集中居住後的生活方式仍然和既存的生產方式相對應。必須承認的事實是, 農民的居住條件較集中居住之前有了很大的改觀, 但這並沒有改善農業的生產條件。在收入沒有提高的情況下, 一方面, 農民要為改善的生活條件支付更高的生活費用;另一方面, 農民也喪失了舊有的居住條件所帶來的庭院經濟收入。結合起來不難發現, 固然撤村並居改善了農民的生活條件, 但是農民的收入來源較原來減少了, 農民的生活費用卻增加了, 這也是撤村並居不被老百姓接受的原因之一。

就農業生產方式而言, 一家一户的小農經濟仍然需要農民購置農業生產工具, 在原來的生活方式下, 農民可以很容易地放置這些生產工具;但是集中居住後, 農民的居住位置要麼遠離農地, 要麼農業生產工具無法放置, 這造成了農業生產的不便利性。這也是撤村並居屢遭農民質疑的原因之一。

由此可見, 生活方式應與生產方式相匹配, 脱離生產方式的生活方式變革, 勢必會阻礙生產方式的運行。撤村並居應當依據經濟發展水平的不同而分步驟、分地區展開, 不能一刀切式的在全國鋪開。當前, 我國大多數農村地區的生產方式表明, 農村既有的分散式生活方式仍然具有很大的活力, 不應當藉助增減掛鈎政策而強行將其退出歷史舞台。對於非農發展水平較高的農村地區, 可以結合實際適度進行撤村並居。政府所能做的是, 大力發展經濟, 以非農程度的提高、產業結構的優化, 形成農村生活方式變革的內部動力, 而不是以外部權力強制改變生活方式。所以, 我們需要經濟發展推動型的撤村並居, 拋棄土地整理驅動型的撤村並居, 只有這樣才能兼顧各方的利益, 實現利益相容, 將激勵搞對。

考察現實不難發現, 當前推行的撤村並居絕大多數都是政府強力推行的產物。在一定程度上而言, 農村被強行改變了原有的佈局, 農民被迫改變了已有的生活方式, 農民意願在撤村並居中的話語權並不強, 農民的利益並不受到保障。鑑於撤村並居既意味着政府公共服務提供方式的改變, 又意味着農民利益的再分配, 必須合理解決政府主導與農民意願之間的關係。所以, 政府要依據經濟發展水平, 廣泛徵求廣大農民的意見, 制定與農村發展實際相符合的撤村並居規劃。要充分認識到, 農民是創新實踐的主體, 撤村並居要尊重農民的創新精神, 要發揮自下而上的創新動力, 使撤村並居成為符合農民意願、保障農民利益、促進農業發展、規範農村佈局的生活方式變革。

可見, 推進撤村並居並不重要, 關鍵是要選擇哪種類型的撤村並居。從村落演變的歷史規律而言, 隨着經濟發展水平的提高、農村人口的逐步減少以及產業結構的優化, 勢必有一些農村會衰落, 這説明撤村並居具有一定的必然性。但是, 我們不能脱離實際而推行僅僅是為了解決城市建設用地指標緊缺的撤村並居, 這種類型的撤村並居侵害了農民的利益, 不會被廣大農民所接受, 長遠看來也不利於城市化的發展。

趕超戰略下的重化工業優先發展, 是通過工農產品價格剪刀差, 讓農村補貼城市、讓農業支持工業。城市化快速發展背景下的今天, 地方政府通過撤村並居, 整理出數量可觀的農村集體建設用地, 通過所有權的變更, 將其變為國有資產, 藉助抵押成為了城市化擴張的融資途徑。這實際上是新形勢下, 將土地金融化, 讓農村支持城市化的表現, 農村在城市化進程中又成為了被擠壓或剝奪的對象。

推進撤村並居, 需要正確評估農村集體財產, 讓農村能夠分享到土地金融化所產生的增值收益。這就需要制定合理的收益分配機制, 讓農村和城市在利益相容中實現同步發展, 而不是犧牲農村擴張城市化。實際上, 城市化發展並不意味着要排擠農村, 人口城市化以及農民福利程度的改善才是城市化的本質。依靠面積擴張所推行的城市化是扭曲的城市化, 既是對城市化本源的背離, 又是對農村發展的破壞。正確的城市化道路應當是農村與城市的並存, 福利水平的趨近, 缺少了農村的城市化將是沒有品位的城市化。

綜上研究發現, 當前推行的撤村並居既有必然性, 也有冒進性, 撤村並居成為了大多數地方政府擴張城市化和發展工業化的手段, 並且突破了城鄉建設用地增減掛鈎的範圍、違背了增減掛鈎的程序。這種不符合農村發展實際的土地整理驅動型撤村並居, 割裂了城市和農村之間的和諧關係, 導致了農村秩序的破壞和不穩定, 侵害了農民的利益和扭曲了城市化道路。

針對我國目前撤村並居存在的問題, 筆者提出如下建議:

一是嚴格執行城鄉建設用地增減掛鈎的相關規定, 不能突破增減掛鈎的範圍, 切實保障增減掛鈎有利於農村發展的原則, 防止增減掛鈎成為城市蠶食農村、工業侵害農業的手段, 尤其是要充分尊重農民的意願、保障農民的利益。

二是要尊重村莊演化和發展的規律, 不能緊靠主觀意願推行撤村並居, 一定要根據農村發展的實際、農民的生產狀況推行符合經濟發展規律的撤村並居, 走出土地整理驅動撤村並居的陷阱, 讓撤村並居有助於縮小城鄉間的差距、促進城鄉統籌。

三是進一步明晰農村集體建設用地的產權界定, 加大產權保護力度, 落實產權實施主體, 增強農村集體經濟組織、農民的產權實施能力, 確保農村集體建設用地的增值收益不損害農民、農村的利益。這就需要依據經濟發展實際, 修改相關的法律規定, 為農村集體建設用地的流轉及資本化提供法律依據。