五年間87個城市“城擴人走”:警惕新城變“鬼城”
來源： 21世紀經濟報道
2014年至2018年五年間，有451個城市“城擴人增”，有87個城市“城擴人走”，有18個城市“城縮人增”，有13個城市“城縮人走”。
最近一段時間，一些資源型城市、人口流出城市的房價引起關注，“一套房不足十萬塊”，對“鬼城”的討論再度熱烈。
城市的發展，離不開空間與人口。21世紀經濟報道記者根據住建部發布的城鄉統計年鑑統計發現，2014年至2018年五年間，有451個城市“城擴人增”，有87個城市“城擴人走”，有18個城市“城縮人增”，有13個城市“城縮人走”。
在推進“以人為本”城鎮化的今天，政策的轉向，讓人口的城鎮化，加速追趕土地城鎮化的腳步，但一些結構性的問題，依然存在。
八城城區面積擴大一倍
我們的城市，擴張到底有多快？
根據住建部發布的《2018年城鄉建設統計年鑑》，2018年，全國城區建成區面積58456平方公里，相比十年前的2009年增長了53.4%，而城區常住人口則為5.1億人，相比十年前增長了35.8%。一些學者提出的“土地城鎮化快於人口城鎮化現象”依然存在。
不過，需要指出的是，2018年的這兩組數字相對於2014年，則分別增長了17.4%和14.9%，增速差距正在縮小。顯然，人口的城鎮化，正在快速追趕土地城鎮化。
“城鎮化正在做結構性的調整和轉型”，中央財經大學城市管理系副教授王偉告訴21世紀經濟報道，一方面是“三去一降一補”，房地產產業結構性調整的背景下，以土地為關鍵要素的城鎮化趨緩。另一方面，“三個1億人”政策下，户籍制度的放開，也提升了人口進入城市的規模和速度。
總量趨緩的背景下，結構性的問題凸顯出來。
對此，21世紀經濟報道記者統計了在2014年與2018年的城鄉統計年鑑中，均有數據的634個城市。結果顯示，634個城市中，有61個城市的城區面積基本持平，31個城市城區規模有所減小，而另外的542個城市，城區面積都有所擴大。
而從城市擴張速度來看，剔除新設立的三沙市，有8個城市在這五年間實現了“再造一個城區”，分別是青海海東市，新疆雙河市、貴州遵義市及其代管的赤水市、湖南洪江市、河南三門峽市和廣東汕尾市，他們的城區建成區面積都擴大了一倍以上，其中海東和雙河的城區建成區面積則擴大了兩倍。另外，還有39個城市的增長超過50%，其中，西安與成都兩個西部副省級城市赫然在列。
顯然，這些擴張最快的城市，以中西部的中小城市為主。那麼，大城市的擴張狀況如何？
從總量來看，重慶、北京、廣州、上海、天津、東莞、成都、深圳、南京和武漢，是字面意義上我國“最大”的十個城市，他們的城區建成區面積在全國靠前。另外，青島、西安、杭州、瀋陽、鄭州、長春六個城市的城區建成區面積也在500平方公里以上。
在這16個城市中，只有北京、東莞和深圳的建成區面積，在這5年間的增長不到10%。剩下的均在10%以上。而西安、成都、青島、天津和鄭州，則依次是這些大城市中增長最快的五個城市。
有城市人口流失超百萬
以人為本是新型城鎮化的根本價值遵循。如果以城區常住人口的變動來看，城區人口流失的城市數量，遠遠大於空間上縮小的城市數量。
所謂城區人口，按照住建部的定義，是指劃定的城區（縣城）範圍的人口數，以公安部門的户籍統計為準。城區暫住人口，是指離開常住户口地的市區或鄉、鎮，到劃定的城區（縣城）範圍居住半年以上的人員。根據城區户籍人口與城區暫住人口數量之和，即可計算當地的城區常住人口。
從2018年數據與2014年數據對比結果來看，城區人口減少的城市數量，是城市面積減少城市數量的兩倍，有122個城市在這5年間出現了城區常住人口減少。5個城市基本持平，507個城市保持了城區人口正增長。
其中，吉林龍井市，廣東揭陽市和湖北洪湖市，是僅有的三個城區人口減少超過50%的城市。
實際上，在人口下降的城市中，主要還是以三四線城市為主。不過，從絕對規模上來看，城區人口流失較多的城市主要有兩類，一是年輕人持續流出的東北城市，二是被兩大一線城市持續吸納人口的珠三角城市。
比如揭陽市，過去五年城區常住人口流失超過百萬。另外，烏魯木齊、鞍山、遂寧、佛山、中山、鄭州、營口和撫順的城區常住人口流失，也超過了十萬。
需要注意的是，一些在東部沿海地區的經濟發達城市，由於省會和周邊一線城市過強的吸附效應和自身的老齡化，城區人口流失的現象也十分明顯。除了上述揭東、佛山、中山等地以外，嘉興、洛陽、安順等地2018年對比2014年城區常住人口也減少超過5萬。
而從人口增長的城市來看，新疆五家渠市、青海海東市、江西共青城市、湖南洪江市和浙江平湖市，從2014年到2018年城區常住人口增長了超過一倍。
從人口增長的絕對值來看，有11個城市在這五年間增長了超過100萬城區常住人口，分別是天津、成都、武漢、杭州、重慶、深圳、廣州、西安、青島、寧波和濟南。值得注意的是，寧波的增長率達到97%，僅次於前述5個翻倍城市。
提升城市緊湊程度
隨着人口流出和產業的收縮，再加上不科學規劃導致的城市空間分佈不合理，一些擴張型的城市新城新區被稱為“鬼城”，一些資源枯竭城市的房價則屢創新低。
城區人口密度，反映了城市對建設用地的利用效率和緊湊程度，是收縮型城市從增量規劃轉為存量規劃過程中，一個值得重視的指標。如何衡量一個城市的緊湊程度？人口流入和城區擴張如何保持一個適度的標準？一個可以參考的標準是，《河北雄安新區規劃綱要》就提出，以1萬人/平方公里的標準，進行人口密度的控制。
如果按照此標準，103個城市的緊湊程度是在1萬人每平方公里以上。具體來看，排在前面的城市，多為南方城市，樂清、珠海和上海位列前3，箇舊、常寧和深圳緊隨其後。
同時，還有40個城市的這一標準甚至沒有達到0.5萬人/平方公里。三沙、雙河、圖木舒克、阿拉山口、東方、江陰、綏芬河、德令哈、嘉峪關和中山等城市密度更低。
是什麼導致了這些城市的開發強度不高？一些觀點認為，城市擴張思維和土地財政導致的新城新區建設，可能是一大原因。國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心的數據顯示，2016年，全國縣及縣以上的新城新區數量3500多個。
暨南大學教授、中國城市規劃學會委員胡剛表示，很多城市通過新城新區建設，把城市建設攤子鋪得太大，開發強度和人口密度都比較低，就容易形成爛尾。實際上，國家發改委已經提出了收縮型城市的概念，也就是提倡人口流出的城市，發展緊湊型城市，就是要集聚產業和人口，提升城市的聚集效應。
而另一些觀點則指出，由於人口進一步向中心城市和都市圈聚集，一些城市的收縮和人口密度的降低，已經成為必然。
對此，王偉則指出，一些城市的衰落是自然而然的，我們要相應制定減量發展的體制機制，尤其是對於資源枯竭型城市而言，一是國土空間規劃的頂層設計，要留出特殊類型功能區，給予這些城市特殊定位，二是要從政策支持、財政幫扶、考核機制等領域，給予這些城市客觀上的實際幫助，最後，對於這些城市本身而言，則要轉變擴張發展理念，擺脱等靠要思想，做好減量發展時代的準備。