中國財政科學研究院黨委書記、院長劉尚希。
2020年12月16至18日召開的中央經濟工作會議指出，宏觀政策不急轉彎。如何看待2021年具體的財政安排？地方政府財政困難，地方債務風險是否會進一步暴露？新京報圍繞這些問題採訪了中國財政科學研究院黨委書記、院長劉尚希。
在劉尚希看來，財政政策要與社會經濟狀況、對沖公共風險的需要相匹配。2021年的不確定性還是相當大，面臨的風險挑戰不亞於2020年。因此，2021年的財政政策要按照中央提出的“不急轉彎”的要求，政策調整的曲線和節奏必須是平滑的，階段性的財政政策安排不能大規模的退出。“財政赤字率不能大幅的下調，在取消抗疫特別國債的同時要在其他方面保持支出的強度和力度，適當壓縮專項債的規模同時適當增大中央的債務。”劉尚希建議。
2020年河南永煤等國企信用債違約現象引發關注。在劉尚希看來，類似永煤國企信用債違約不排除和地方政府債務壓力過大有關。“未來在行政和市場的雙重約束下，地方政府可能會想辦法千方百計不違約，但地方政府隱藏、遮蔽或者後移債務風險的動機就會大大增強，以緩解償債的壓力。”劉尚希提醒，2021年地方債務風險進一步暴露的可能性不會太大，但我們要特別防範地方債務風險隱形化。
2021年是“十四五”的開局之年，“十四五”期間財政如何發揮好擴大內需、保企業的作用？劉尚希認為，財税體制、增值税、企業所得税、税收徵管制度等都有改革和完善的空間。應把短期宏觀政策和財税制度的改革結合起來，以穩定和引導企業的預期。
值得注意的是，“十四五”規劃建議還提出，適當提高直接税比重。對此，劉尚希認為，直接税比重的提高是經濟發展、居民收入水平提高後形成的水漲船高的自然效應，短期內難以提高直接税的比重。對於直接税中的房地產税，他認為，房地產税出台的進度關鍵是看立法進度，目前沒看到立法出台的跡象。
“今年的風險挑戰不亞於2020年 階段性的財政安排不能大規模退出 ”
新京報貝殼財經：對於2021年的財政安排，比如赤字率、專項債規模、特別國債是否要繼續發等，你的建議是怎樣的？
劉尚希：財政政策作為對沖經濟社會公共風險的一項安排，是為經濟社會的健康運行、發展注入確定性力量。也就是説，財政政策要與社會經濟狀況、對沖公共風險的需要相匹配——我們實行什麼樣的財政政策，取決於經濟社會的公共風險有多大。如果公共風險在收斂，財政政策相應得就要收縮，不需要保持以往那麼大的力度。如果公共風險在擴散，我們的財政安排就要保持相應的力度。
從財政政策的實施邏輯看，2021年要實行怎樣的財政安排，首先要分析2021年經濟恢復情況以及經濟社會的公共風險情況。具體來看2021年的經濟增長狀況，因為2020年的基數較低，2021年中國經濟增速、財政收入增速都會上來，這兩項指標會比較好看。但2021年地方財政、老百姓的收入、企業的運營等方面的日子可能並不會很輕鬆，我們要對2021年可能遇到的風險挑戰和不確定性有充分的預估。我認為，2021年的不確定性還是相當大，風險挑戰不亞於2020年。2020年最大的風險是疫情，這種風險會繼續延續到2021年。不過，2021年最大的風險可能主要體現在經濟社會領域——從全球範圍來看，疫情對經濟社會發展帶來了衍生的風險，這些風險並不比2020年疫情帶來的風險挑戰的程度要低。從我們國內具體情況來看，明年財政、尤其是地方財政的日子可能會面臨相當大的困難，我們要對地方財政的困難要有充分的估計。從需求端看，目前接觸性、聚集性消費的相關行業的需求還沒有100%恢復，考慮到疫情形勢，預計2021年這些行業的恢復依然存在困難，依然會對經濟發展有影響。從供給端看，除了疫情影響，當前工業企業面臨的主要問題是轉型升級，但轉型升級非一朝一夕就能完成的，要有一個比較長的過程，預計2021年工業企業的日子也不會很輕鬆。此外，從外部情況看，我們可能還面臨包括中美關係在內的地緣政治風險。
總之，從對2021年經濟形勢和風險挑戰的預估看，2021年的財政政策還是要按照中央提出的“不急轉彎”的要求，政策在進行調整時，調整的曲線和節奏必須是平滑的，階段性的財政政策安排不能大規模的退出。
“赤字率不能大幅下調、取消抗疫國債同時加大其他支出、壓縮地方專項債規模”
新京報貝殼財經：對於2021年具體的財政安排，你的建議大概是怎樣的？
劉尚希：中央經濟工作會議已經提出了，要保持一定的財政支出強度。首先，財政赤字率不能大幅的下調。我們不能簡單認為赤字率越低就越好，它一定要和經濟社會領域公共風險狀況相匹配。第二，在2020年特殊情況下，我們發行了1萬億的抗疫特別國債。2021年名義上我們可以不再需要發行抗疫特別國債了，但是如果我們的財政支出要保持一定的強度的話，我們在取消抗疫特別國債的同時要在其他方面保持支出的強度和力度。第三，2021年要適當壓縮地方專項債的規模，同時適當增大中央的債務，通過債務結構的調整來防風險。現在地方債務的規模和比重越來越高了，如果地方債務的規模和比重繼續越來越高的話，控制整體債務風險的難度就會越來越大。從整體債務風險的可控性考慮，一定要考慮整體的債務結構。整體的債務結構既包括計入赤字的債務，也包括不計入赤字的債務，還包括中央的債務和地方的債務。我認為在當前的情況下，應當把地方債務適當加到中央債務的比重中，通過擴大中央債務的規模，來優化債務結構。
“2021年要警惕地方債務風險隱形化”
新京報貝殼財經：剛你反覆強調明年地方財政的困難、地方債務風險。實際上，2020年河南永煤等國企信用債違約現象引發關注。你如何看待2021年的地方債務風險？
劉尚希：首先，類似永煤這樣的國企信用債違約，要具體情況具體分析。不排除地方國企信用債的違約和地方政府債務壓力過大有關，當然也和地方政府的市場經濟理念和契約意識有關係。地方國企信用債迫不得已的違約，很可能是一種“兩害相權取其輕”的選擇，但這給地方帶來了很大的衍生風險。
第二，2021年地方債務風險進一步暴露的可能性不會太大。對地方債務違約的約束主要來自市場和行政這兩個方面。從市場約束看，如果地方政府隨便違約，就會惡化當地的融資環境。從行政約束看，現在從中央到地方都在強調不能出現系統性金融風險、債務風險。在這雙重約束之下，相信2021年地方債務風險不會有太大的暴露。
第三，我更擔心的是，地方債務風險隱形化，我們一定要高度關注和警惕這一現象。當前在市場和行政的雙重約束之下，地方政府可能會想辦法千方百計不違約，但這也會使得地方政府償債的壓力增大。在這個時候，地方政府隱藏、遮蔽或者後移債務風險的動機就會大大增強，以緩解償債的壓力。這樣在明面上我們看不出它們違約和違規融資借債，但是實際風險可能還是在累積。在信息不對稱的情況下，中央政府難以用常規方式來判斷地方政府遮蔽了哪些風險，這會導致風險的進一步累積，直至紙包不住火，風險就會爆發出來。因此，2021年我們要特別防範這種隱形的地方債務風險。
其實“風險”本身不是實體的東西，天然具有“隱形”的特徵和屬性，一旦顯性化，就變成了看得見的問題甚至是危機。可以説，防控“未然”的風險比解決“已然”的問題更難。
“應把短期宏觀政策和財税制度的改革結合起來”
新京報貝殼財經：2020年，高層多次提出擴大內需和保企業。從在擴大內需和激發企業活力角度看，“十四五期間”財税制度調整改革的空間在哪裏，或者説在這兩方面財政如何發揮好作用？
劉尚希：我一直認為，從中長期觀察，科學的財税體制比税費的輕重更重要，財税制度的改革比減税降費更重要。目前看，財税體制、增值税、企業所得税、税收徵管制度等，都有改革和完善的空間。比如，中央和地方的財政事權關係要進行改革，而且這一改革可以和當前的轉移支付制度的改革、財政資金的直達等結合起來推進；增值税的一個特點是保持税收中性，現在的三檔税率和增值税的這一特徵並不吻合。在儘量減少或者合併多檔税率方面，也需要進行改革；個税上，個税的扣除、邊際税率、綜合徵收的範圍等都有很大的改革空間；備受企業關注的企業所得税也有很大的改革的空間，我一直的主張是，把擴大企業所得税的税基和降低税率結合起來進行改革，從而使得税負分佈更加均衡。這是因為現在企業所得税通過五花八門的優惠，把税基變小了、縮窄了。在這樣的情況下，即使税率比較高，徵收到的税收收入也是有限的。與其保持名義上的高税率，還不如擴大税基——税基擴大了，即使税率降低了，企業所得税的收入可能並沒有真正減少，同時這還有利於引導和穩定企業的預期。
在進行改革時，應把短期宏觀政策和財税制度的改革結合起來。財税改革不像短期的宏觀政策那樣，可以立刻收到立竿見影的效果。但是有些問題要從長計議，提前佈局，需要把要解決的問題納入到改革的方案當中，不能説宏觀政策就是宏觀政策，改革就是改革，搞成“兩張皮”。比如，在我看來，減税降費的空間取決於財税改革的空間，進行減税降費時一定要和財税改革結合起來。而且兩者結合起來完善現有的財税制度，可以穩定和引導企業的預期，這比一年一度的純粹宏觀政策產生的積極作用更大，可以更大程度增強微觀主體的積極主動性、創造性、創新性等。這就是説，立足於中長期，儘量把短期的“宏觀調控政策”轉變為具有長期效應的“制度性政策”。
新京報貝殼財經：我最近注意到，國税總局原副局長許善達提出，建議發行特種國債用於一次性退還企業存量留抵税款，給企業減負。對於增值税留抵税款這一歷史問題，你怎麼看？
劉尚希：企業留抵税款指的是增值税徵收過程中，企業的進項税額大於銷項税額時，出現的留抵税額，這筆錢等於是政府欠企業的錢。如果説一下子要政府把這個錢還給企業，可能影響到財政的承受能力，所以他建議通過增加國債來彌補減收。我認同這一建議，但是不一定要通過發行特別國債來彌補。我認為，第一，在擴大內需、給企業減負的背景下，不能讓留抵税款年復一年累積着，2020年也採取了措施，但要儘快解決留抵税款的問題，儘量減少減少留抵税款。第二，考慮到財政的承受能力，可以通過適當擴大債務方式來解決。或者擴大政府債務，或者擴大企業債務，如給予企業定向貸款，財政貼息，或者兩者並舉。
“短期內難以提高直接税的比重 當前看不到房地產税立法的跡象”
新京報貝殼財經：你剛提到了，財税改革還有空間。“十四五”規劃建議提出，“適當提高直接税比重”，如何理解這一提法？
劉尚希： 首先，提高直接税比重不是説一步就能做到的，短期內難以提高直接税的比重。尤其在當前個税、企業所得税都在往下降，一些區域個税已經降到15%，高新企業和研發加計扣除也等於降低企業所得税。至於房地產税什麼時候能夠出台，我們也是不知道的。在這種情況下如何提高直接税的比重？是不是通過降低間接税的比重來實現直接税比重的提高呢？這也是不現實的。
第二，直接税比重的提高是有前提條件的，“十四五”規劃建議提出提高直接税的比重應該是一種長期考慮。隨着經濟的發展，直接税的比重會隨之上升。比如發達國家的直接税的比重就很高，這裏除了税制結構的影響以外，很重要的原因是發達國家的人均收入水平比較高，能繳納所得税的人相應得就多了。在我們國家目前繳納個人所得税的比重還不到10%，直接税比重很低。如果經濟發展了、企業的盈利水平提高了、大家的收入水平越來越高了，繳納個人所得税的佔比和規模自然就擴大了。可以説，直接税比重的提高是經濟發展、居民收入水平提高後形成的水漲船高的自然效應，而不是通過某項税制改革就可以把這個比重人為拔高的。
新京報：財政部部長劉昆近期撰文提到 “按照‘立法先行、充分授權、分步推進’的原則，積極穩妥推進房地產税立法和改革”。近期也有學者提出，提高直接税比重，建議穩妥開徵房地產税。你如何看待房地產税徵收的進度，“十四五”期間房地產税是否會在部分熱點城市試點？
新京報貝殼財經：和剛才的邏輯是一樣的，不能為了提高直接税的比重，就馬上出台房地產税吧。房地產税的出台要特別的審慎，要權衡各方面的因素。
劉昆部長文章中提到的房地產税方面的表述，實際上早先也提到過，這是我們開徵個人房地產税要遵從的原則。比如，徵收房地產税要“立法先行”，不立法肯定沒有辦法開徵。立法是需要程序和時間的，目前來看房地產税立法的草案都沒有，怎麼可能很快開徵個人房地產税？房地產税開徵的進度關鍵是看立法進度，反正目前沒看到房地產税立法出台的跡象，也無法預估十四五期間是否會在熱點城市開徵。
新京報貝殼財經記者 侯潤芳 編輯 嶽彩周